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2017-11-15 00:00:00 來(lái)源： 點(diǎn)擊：3195 喜歡：2
2017年以來(lái)，財政部相關(guān)領(lǐng)導已圍繞PPP問(wèn)題多次召開(kāi)會(huì )議，并明確指出地方政府在實(shí)施PPP過(guò)程中的存在若干不規范問(wèn)題。近期在第三屆中國PPP論壇上更是明確將不合規PPP剔除項目庫并制定政策規范PPP發(fā)展。
下文將就有關(guān)講話(huà)進(jìn)行解讀。
本文綱要
一、整體解讀與判斷
二、對于新政的預測
三、新政可能產(chǎn)生的影響
四、重要講話(huà)原文（4篇）
一、整體解讀與判斷
（一）存量項目被迫退庫可能性不大
本文認為，已入庫的不合規PPP項目可以采取補充合規材料、補充資本金等措施，基本上被動(dòng)退庫的可能性不大。
財政部王司長(cháng)講話(huà)主要涉及三個(gè)問(wèn)題：程序合規、公益項目、資本金問(wèn)題，總體來(lái)說(shuō)存量項目退庫的可能性較小。
程序合規問(wèn)題，基本上可以追加補充合規程序；
資本金問(wèn)題，對于不合規的資本金可以補充追加資本金；
公益項目問(wèn)題，每個(gè)PPP形式上都有績(jì)效評價(jià)機制，可用性付費可以調整為按效付費。
（二）新政規范兩大方面
財政部即將出臺的PPP新政，可能規范以下兩方面：
限制股東借款用于補充項目資本金。
限制沒(méi)有實(shí)質(zhì)運營(yíng)的政府付費項目，禁止無(wú)績(jì)效掛鉤“可用性付費”，所有的政府付費均要建立按效付費機制。
PPP項目資本金問(wèn)題：
對于銀行以理財產(chǎn)品投資產(chǎn)業(yè)基金份額，組建基金與社會(huì )資本作為聯(lián)合競標體，投標中標后投資入股PPP的，完全合法合規，應該不會(huì )被禁止。
基金和社會(huì )資本以股東借款補充項目資本金的，應該認定為項目公司債務(wù)，而不會(huì )被認定為項目資本金。
公益項目是否入庫問(wèn)題：
對于沒(méi)有實(shí)質(zhì)運營(yíng)的完全政府付費的工程項目（如市政道路、政府辦公樓）應該禁止采取PPP模式。
對于政府付費中不與績(jì)效掛鉤的“可用性付費”將會(huì )被禁止，PPP項目全生命周期內的政府付費都將建立績(jì)效考核機制，并按照績(jì)效付費。
二、對于新政的預測
（一）財政部金融司司長(cháng)王毅講話(huà)
（2017年11月1日第三屆PPP論壇）
1、規范項目庫管理。
我們將組織開(kāi)展項目庫集中清理，對不具備條件，沒(méi)有規范開(kāi)展“兩個(gè)論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(cháng)期按效付費機制，以及過(guò)度依賴(lài)政府付費的項目，要予以剔除。
2、項目資本金問(wèn)題。
要堅持“穿透管理、公開(kāi)透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線(xiàn)。
不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì )資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營(yíng)。
具體解讀
1、六種退庫可能情況
沒(méi)有規范開(kāi)展“兩個(gè)論證”
不具備公共產(chǎn)品屬性
資本金不到位
資本金穿透后不是自有資金
沒(méi)有建立長(cháng)期按效付費機制
過(guò)度依賴(lài)政府付費
2、上述六中情況可能的結果
（1）沒(méi)有規范開(kāi)展“兩個(gè)論證”
可能結果：
一是補充“兩個(gè)論證”使之合規（相對容易），二是退庫。
由于項目尚未實(shí)施，即使退庫也影響不大（銀行貸款都要求項目合規方可用款）。
（2）不具備公共產(chǎn)品屬性
應該沒(méi)有，如果有的話(huà)，只能退庫無(wú)法整改。
（3）資本金不到位
可能結果：一是補足資本金（相對容易），二是退庫。
（4）資本金穿透后非自有資金（社會(huì )資本用借款作為資本金）
【第一種理解】
社會(huì )資本的資本金投資不是其自有資金，而是社會(huì )資本以其從外部借來(lái)的款項作為項目資本金，如通過(guò)基金、資管計劃籌集的資金，通過(guò)銀行貸款借來(lái)的資金。
分兩種場(chǎng)景：
如果基金已作為聯(lián)合競標體中標，并成為PPP項目股東的，基金出資的資本金應算作自有資金。
該模式合法合規，可以作為資本金。
如果基金不是中標方，則不能以股東身份投資，只能將款項交給中標社會(huì )資本投資PPP項目（基金與其簽訂代持協(xié)議），或者借款給社會(huì )資本用于PPP股權投資，那么就會(huì )被認定為不是自有資金。
可能結果
一是社會(huì )資本重新以自有資金出資，二是退庫。
【第二種理解】
中標的社會(huì )資本和基金（均為PPP股東），以股東借款補充PPP項目資本金，不作為PPP項目公司的自有資金（權益性資金），根據規定項目資本金應該是項目公司權益性資金不得是債務(wù)資金。
可能結果：
一是補充資本金，二是退庫。
（5）沒(méi)有建立長(cháng)期按效付費機制
一般項目都有形式上的長(cháng)期按效付費機制，只是采取了“大部分可用性付費+少部分按效付費”方式，但政策沒(méi)有明確的禁止性規定。史耀斌提及此類(lèi)問(wèn)題。
可能結果：
一是調整付費方式為長(cháng)期按效付費，二是退庫。
（6）過(guò)度依賴(lài)政府付費
政府付費也是PPP付費機制之一，不可能一刀切全盤(pán)否定。
關(guān)鍵是看是否存在長(cháng)久持續的實(shí)質(zhì)性運營(yíng)（如污水處理、垃圾處理），不能是沒(méi)有實(shí)質(zhì)運營(yíng)的工程項目（如市政公路、政府辦公樓）。
可能結果：
純政府付費的無(wú)實(shí)質(zhì)運營(yíng)的PPP項目可能退庫。
（二）財政部副部長(cháng)史耀斌講話(huà)
（17年11月1日第三屆PPP論壇）
1、嚴守底線(xiàn)，狠抓規范管理。
嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進(jìn)行融資，堅決剔除不規范項目。
規范項目開(kāi)發(fā)，不觸底線(xiàn)、不碰紅線(xiàn)，做真PPP項目。
具體解讀
1、商業(yè)項目不得做PPP。
這一點(diǎn)毫無(wú)爭議，前期政策已經(jīng)明確。
2、純工程項目不得做PPP。
純工程項目指的是只有建設沒(méi)有運營(yíng)的工程項目，如市政公路、政府辦公樓。當前政策沒(méi)有明確提出。
2、完善風(fēng)險分擔機制，防止風(fēng)險不合理轉移。
加強財政支出責任監測，嚴守財政支出10%的“紅線(xiàn)”。
控制實(shí)體企業(yè)融資杠桿倍數，嚴防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險。
加強部門(mén)監管協(xié)同聯(lián)控，預防金融財政風(fēng)險。
具體解讀
1、主要指的是：社會(huì )資本采取基金等表外融資方式籌集項目資本金。但如果基金作為中標方本身作為PPP項目股東應該沒(méi)問(wèn)題。
2、10%紅線(xiàn)不包括政府從其他基金預算、或以土地無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分。
《財政部對十二屆全國人大五次會(huì )議第2587號建議的答復》（財金函[2017]85號）：10%控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分。
3、全面實(shí)施績(jì)效管理
細化績(jì)效考核標準，完善按效付費機制。
對無(wú)運營(yíng)內容、無(wú)績(jì)效考核機制、社會(huì )資本不實(shí)際承擔建設運營(yíng)風(fēng)險的項目，不得安排財政資金。
具體解讀: 這類(lèi)項目確實(shí)存在。但在形式上，當前根本不存在無(wú)績(jì)效考核機制、無(wú)運營(yíng)內容的PPP項目。形式上具備但實(shí)質(zhì)上不具備實(shí)質(zhì)運營(yíng)和績(jì)效考核的項目下一步如何處理，值得商榷。
（三 )史耀斌副部長(cháng)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展座談會(huì )
（2017年7月13日北京）
一些政府付費類(lèi)項目，通過(guò)“工程可用性付費”+少量“運營(yíng)績(jì)效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實(shí)際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。
具體解讀：工程可用性付費為政府固定支出，沒(méi)有納入績(jì)效考核范圍。
其實(shí)整改起來(lái)較為簡(jiǎn)單，只要簽訂PPP補充協(xié)議把可用性付費納入績(jì)效考核范圍即可。
（四）財政部副部長(cháng) 史耀斌在全國財政系統PPP工作推進(jìn)會(huì )暨示范項目督導會(huì )上的講話(huà)
（2016年12月9日）
1、部分項目實(shí)施不規范
缺乏運營(yíng)和績(jì)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(cháng)版BT。
具體解讀: 多次提及，財政部示范庫已不再接收此類(lèi)項目，但PPP政策一直明確落實(shí)相關(guān)規定。
2、濫用政府購買(mǎi)服務(wù)
借道政府購買(mǎi)服務(wù)等方式變相上項目，把政府購買(mǎi)服務(wù)的范圍泛化到幾乎所有公共服務(wù)。
具體解讀: 87號文已經(jīng)落實(shí)，影響較大且存量項目也要整改。
三、新政可能產(chǎn)生的影響
綜合財政部領(lǐng)導講話(huà)及當前市場(chǎng)普遍存在的問(wèn)題，后續政策可能重點(diǎn)規范以下三點(diǎn)：
規范PPP項目資本金問(wèn)題，項目資金必須是權益性資金，債務(wù)性資金不會(huì )被認定為項目資本金。
建立PPP負面清單，對于沒(méi)有實(shí)質(zhì)運營(yíng)的完全政府付費的工程項目（如市政道路、政府辦公樓）可能列入PPP負面清單。
政府付費必須與績(jì)效掛鉤，對于當前政府付費中不與績(jì)效掛鉤的“可用性付費”將會(huì )被禁止，PPP項目全生命周期內的政府付費都將建立績(jì)效考核機制，并按照績(jì)效付費。
（一）項目資本金問(wèn)題對央企影響較大
當前，央企承接PPP項目大部分都沒(méi)有并入央企集團并表。
國資委對央企考核指標包括限定有息負債總額、資產(chǎn)負債率、資本收益率等指標，PPP項目公司并表將會(huì )影響央企資產(chǎn)負債率、資本收益率及有息負債等指標。
央企應對的主要措施就是采取產(chǎn)業(yè)基金投資模式。
央企和銀行共同設立產(chǎn)業(yè)基金（一般為有限合伙形式），銀行通過(guò)理財資金持有基金絕大部分份額，央企持有基金少部分份額。
基金采取“小股大債”方式投資PPP項目，基金的少部分資金投資PPP項目公司注冊資本金，基金持有PPP項目公司大部分股權，基金之外央企直接持有PPP項目公司少部分股權，這樣的話(huà)，央企在形式上對PPP項目公司不控股，因此不并表。
基金的大部分資金以股東借款方式投資PPP項目公司，用以補充項目資本金，通常情況下項目公司將股東借款入賬為資本公積充作項目資本金。
這也就是財政部王司長(cháng)所說(shuō)的“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車(chē)”。
也是史耀斌副部長(cháng)所說(shuō)”控制實(shí)體企業(yè)融資杠桿倍數，嚴防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險”。
舉例說(shuō)明，一個(gè)PPP項目投資總額100億元，其中項目資本金20億元，項目貸款80億元。項目資本金出資情況如下：央企投資PPP項目公司注冊資本金1億元，另外，GP（央企或銀行控制）、央企與銀行成立19.01億元基金，基金份額央企LP1億元，銀行LP18億元，GP份額0.01億元，基金投資PPP項目公司注冊資本金1億元，基金剩余18億元以股東借款方式借給項目公司用于補充項目資本金，至此項目資本金20億元到位，央企不控股不需并表。但銀行實(shí)際作為財務(wù)投資者不負責項目管理，實(shí)際管理人和控制人仍為央企。
（二）負面清單對地方政府影響較大
實(shí)事求是來(lái)講，有經(jīng)營(yíng)現金流的經(jīng)營(yíng)性項目和準經(jīng)營(yíng)性項目，早在十年前基本都已經(jīng)采取BOT、TOT模式做過(guò)了，剩余的已經(jīng)很少了。
現在剩下的，主要以項目本身無(wú)任何經(jīng)營(yíng)收益的公益性項目為主了。而且其中，大部分實(shí)質(zhì)上就是工程項目，本身不需要任何運營(yíng)，建成后即可移交政府（即原來(lái)的BT項目）。
所以，當前入庫的PPP項目超過(guò)一半為公益項目，而且無(wú)實(shí)質(zhì)運營(yíng)環(huán)節。但為了配合PPP要求，產(chǎn)生了很多類(lèi)似于財政部副部長(cháng)史耀斌所說(shuō)的:
“一些政府付費類(lèi)項目，通過(guò)[工程可用性付費]+少量“運營(yíng)績(jì)效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實(shí)際上都是由政府兜底項目風(fēng)險?！?/span>
一旦新政將該類(lèi)項目列為PPP負面清單，將對地方政府產(chǎn)生較大的影響。
四、重要講話(huà)原文
（一）財政部金融司司長(cháng)、PPP工作領(lǐng)導小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇上的講話(huà)
（2017年11月1日）
很高興今天出席第三屆中國PPP融資論壇，感受PPP事業(yè)在中國的溫度。為什么中國要引入PPP，為什么PPP在中國能夠發(fā)展壯大？經(jīng)過(guò)了近40年改革開(kāi)放，中國社會(huì )財富有了很好的積累。
剛剛閉幕大會(huì )為我們描繪了第二個(gè)百年奮斗的目標和戰略規劃。隨著(zhù)戰略規劃的實(shí)施，人民收入和社會(huì )財富將得到更快、更高的積累。與此同時(shí)，公共產(chǎn)品也需要有更大的投入。
在這樣的背景下，既有需求又有供給，PPP將供給和需求兩端有機結合起來(lái)，給社會(huì )資本提供了分享未來(lái)中國增長(cháng)與發(fā)展成果的廣闊平臺。
PPP是一個(gè)好的機制。要用好這個(gè)機制，必須注意：
政府方應該通過(guò)公開(kāi)競爭程序，擇優(yōu)選擇一個(gè)好的合作伙伴，讓專(zhuān)業(yè)的人來(lái)干專(zhuān)業(yè)的事。
政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。
資本金之外可以去融資，但資金結構必須合理。
項目公司不能是一個(gè)純粹的、只承擔融資功能的特殊目的（SPV）公司，而應該是一個(gè)實(shí)實(shí)在在、能夠提供長(cháng)期運營(yíng)服務(wù)、有效供給公共產(chǎn)品的實(shí)體公司。這個(gè)實(shí)體公司通過(guò)提供有效的公共產(chǎn)品，獲得合理的回報。
為保證項目財務(wù)可持續性，當收費不足時(shí)，政府方可以給予一定的補貼，但絕不能通過(guò)保底承諾、回購安排、固定回報等方式承擔兜底責任。
我們堅信，如果堅持規范運作，我國PPP事業(yè)就能健康發(fā)展，在完善國家治理結構、改善公共服務(wù)供給、拓展企業(yè)發(fā)展空間等方面發(fā)揮積極作用。
經(jīng)過(guò)4年的努力，我國PPP發(fā)展取得了積極成效。截至目前，通過(guò)物有所值評估和財政承受能力論證，納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫的項目約7000個(gè)，投資規模超過(guò)10萬(wàn)億，項目數量和規模增長(cháng)很快。
但是，與我國GDP和固定資產(chǎn)投資規模相比，PPP發(fā)展的市場(chǎng)空間仍然很大。去年我國GDP約74萬(wàn)億，固定資產(chǎn)投資約59萬(wàn)億；按照經(jīng)濟增長(cháng)目標預測，今年我國GDP將超過(guò)80萬(wàn)億，固定資產(chǎn)投資將超過(guò)65萬(wàn)億。我國PPP市場(chǎng)發(fā)展前景廣闊。
一個(gè)廣闊的市場(chǎng)，一個(gè)好的機制，關(guān)鍵在于把機制用好，實(shí)現規范發(fā)展。在看到成績(jì)的同時(shí)，我們也清醒地看到，當前存在一些不規范的現象，需要給予足夠重視。
地方政府方面，過(guò)于重視融資對經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)，而輕視長(cháng)效機制的塑造；過(guò)于重視短期投資效果，而輕視長(cháng)期風(fēng)險防范。有些地區出現了一哄而上、大干快上的苗頭。
同時(shí)，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗和實(shí)踐能力還有待提高，“兩個(gè)論證”沒(méi)有扎扎實(shí)實(shí)的開(kāi)展，項目實(shí)施不夠規范。
社會(huì )資本方面，注重短期利益而輕視長(cháng)期運營(yíng)，“項目建好就拿錢(qián)、項目落地就走人”。
有的社會(huì )資本通過(guò)虛增工程造價(jià)賺取短期暴利。不少社會(huì )資本自有資金實(shí)力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車(chē)”。
這種情況下，社會(huì )資本難以分擔長(cháng)期的風(fēng)險，PPP這個(gè)好的機制難以發(fā)揮應有作用。
中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗不足。對PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過(guò)程當中，“在干中學(xué)、邊干邊學(xué)”。中介市場(chǎng)缺乏行業(yè)自律和政府有效監管，服務(wù)水平還有待提高。
配套政策方面，上位法仍然缺失。
社會(huì )資本方的選擇方式、免于二次招標的前置程序等，目前還沒(méi)有形成統一認識，缺乏更高層面法律法規依據。
財政支出責任監測體系仍不健全，10%紅線(xiàn)硬性約束有待強化。
如何完善稅收政策避免重復征稅，土地是實(shí)行“招拍掛”還是劃撥，價(jià)格調整機制如何完善等問(wèn)題，都有待在實(shí)踐中進(jìn)一步規范。
下一步怎么辦？總體來(lái)看，當前干PPP的熱情比較高，參與方很多，不同地方、層級都有參與。在頂層設計上，我們將從財政部的角度出發(fā)，立足財政職能，做好自己的事情，切實(shí)轉變發(fā)展方式和理念，實(shí)現四個(gè)轉變：
從單純關(guān)注項目落地數量，向關(guān)注項目規范性轉變。從重視增量項目，向更加重視存量項目轉變。
從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長(cháng)期效益轉變。在力所能及的情況下，更好地推動(dòng)我國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。
我們將重點(diǎn)做好以下工作：
完善頂層設計。
在抓緊推進(jìn)PPP立法的同時(shí)，要秉承物有所值原則，強化財政承受能力論證，加強PPP項目財政支出責任的監測，特別是強化一般公共預算支出10%紅線(xiàn)的硬性約束。
在從宏觀(guān)、中觀(guān)層面，對財政整體承受能力進(jìn)行監測和約束的基礎上，要進(jìn)一步強化對單個(gè)項目本身的評估。
規范項目庫管理。
我們將組織開(kāi)展項目庫集中清理，對不具備條件，沒(méi)有規范開(kāi)展“兩個(gè)論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(cháng)期按效付費機制，以及過(guò)度依賴(lài)政府付費的項目，要予以剔除。
適度強化獎補力度。
在清理項目庫的同時(shí)，我們積極鼓勵支持好的、規范運作的項目。
中央財政對符合條件的新建項目有“358”的獎勵機制，對存量轉型項目有2%的獎勵機制。
我們正在研究提高獎補強度，重點(diǎn)落實(shí)精準扶貧任務(wù)目標，對連片貧困區公共服務(wù)、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。
干好這些工作，要堅持“穿透管理、公開(kāi)透明”的原則，
一是要堅持并強化對資本金的管理。
任何投資項目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線(xiàn)。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì )資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營(yíng)。
二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規范。
今天論壇氣氛熱烈、溫暖如春，身處會(huì )場(chǎng)，更深刻地感受到了PPP事業(yè)在中國的熱度，我們更愿意清醒地、冷靜地談一談規范運作的重要性。我們寧愿把步子放穩一點(diǎn)，把質(zhì)量提高一點(diǎn)，最終的目的只有一個(gè)，就是希望PPP之樹(shù)在中國能夠常青。
（二）財政部副部長(cháng)、PPP工作領(lǐng)導小組組長(cháng)史耀斌在2017第三屆中國PPP融資論壇的講話(huà)
（2017年11月1日）
一、PPP改革四年回顧：全面深化改革，著(zhù)力推進(jìn)體制機制創(chuàng )新
PPP改革作為貫徹全面深化改革的一項具體舉措，財政部按照黨中央國務(wù)院的部署，堅持問(wèn)題導向、創(chuàng )新導向、效率導向，會(huì )同相關(guān)部門(mén)在公共服務(wù)領(lǐng)域統籌推進(jìn)PPP改革，轉變政府職能、放寬市場(chǎng)準入、鼓勵競爭創(chuàng )新，充分釋放市場(chǎng)活力，增加發(fā)展新動(dòng)能，著(zhù)力提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效益，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的多樣化的美好生活需要。
這項改革是一項公共服務(wù)供給市場(chǎng)化社會(huì )化綜合性改革，是供給側結構性改革的一部分。目的是落實(shí)全面依法治國，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。
經(jīng)過(guò)四年努力，PPP改革取得了預期成果。建立了“五位一體”制度體系，形成了一個(gè)統一的大市場(chǎng)，落地了一大批支持轉型發(fā)展和民生保障項目。這項改革促進(jìn)了行政體制、財政體制和投融資體制改革，推動(dòng)了經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng )新，在正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系、統籌政府和市場(chǎng)兩個(gè)資源方面，進(jìn)行了先行先試的探索。據我們統計，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的項目達6,778個(gè)，總投資約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項目2,388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。
但是，我們也要清醒認識到，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設輕運營(yíng)、績(jì)效考核不完善，社會(huì )資本融資杠桿倍數過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險。
對此，我們應高度警惕并要切實(shí)加以解決。
二、抓規范嚴監管控風(fēng)險，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續發(fā)展
在新的歷史方位下，我們要敢于直面問(wèn)題和矛盾，按照整體部署精神和要求，提高規矩意識，維護市場(chǎng)秩序，強化管理，嚴控風(fēng)險，保證PPP改革事業(yè)可持續發(fā)展。
嚴守底線(xiàn)，狠抓規范管理。
嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進(jìn)行融資，堅決剔除不規范項目。規范項目開(kāi)發(fā)，不觸底線(xiàn)、不碰紅線(xiàn)，做真PPP項目。創(chuàng )新管理方式，實(shí)現項目全生命周期動(dòng)態(tài)管理。
細化措施，嚴格風(fēng)險控制。
完善風(fēng)險分擔機制，防止風(fēng)險不合理轉移。加強財政支出責任監測，嚴守財政支出10%的“紅線(xiàn)”?？刂茖?shí)體企業(yè)融資杠桿倍數，嚴防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險。加強部門(mén)監管協(xié)同聯(lián)控，預防金融財政風(fēng)險。
把住關(guān)口，系統優(yōu)化管理。
科學(xué)制定項目實(shí)施方案，充分利用市場(chǎng)創(chuàng )新。把好物有所值評價(jià)和財政承受能力論證關(guān)，抓好公開(kāi)公平采購，防止歧視和壟斷。嚴格合同管理，規范績(jì)效付費。鼓勵融資創(chuàng )新，提高項目的可融性，降低融資成本。
用好新科技，提升透明度建設。
用好“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數據技術(shù)，推進(jìn)信息對稱(chēng)管理。細化披露標準，統一披露內容，用好全國PPP綜合信息平臺。
全面實(shí)施績(jì)效管理，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量。細化績(jì)效考核標準，完善按效付費機制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。對無(wú)運營(yíng)內容、無(wú)績(jì)效考核機制、社會(huì )資本不實(shí)際承擔建設運營(yíng)風(fēng)險的項目不得安排財政資金。
三、全面貫徹政策精神，努力開(kāi)創(chuàng )PPP改革事業(yè)新局面
貫徹新發(fā)展理念，創(chuàng )新發(fā)展動(dòng)力。
深化供給側結構性改革，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、效益和動(dòng)力變革。創(chuàng )新發(fā)揮財政資金的引導作用，調動(dòng)市場(chǎng)社會(huì )資源，確保實(shí)現重點(diǎn)發(fā)展目標。
抓好地區、行業(yè)、項目示范，發(fā)揮新發(fā)展理念成果的示范引領(lǐng)作用。
完善法規政策體系，加強市場(chǎng)能力建設。
配合做好PPP條例等制定工作，統一頂層設計。出臺PPP稅收政策，制定金融支持政策，完善要素市場(chǎng)化定價(jià)機制。加強市場(chǎng)自律建設，規范第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)。發(fā)揮高?？蒲性核碚撗芯?jì)?yōu)勢，更好地發(fā)揮智囊作用。
規范創(chuàng )新并重，堅持可持續發(fā)展。
加大違法違規問(wèn)題查處力度。嚴格規范物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，把好關(guān)口。創(chuàng )新優(yōu)化風(fēng)險分配，有效化解管理風(fēng)險。
創(chuàng )造公平有序的營(yíng)商環(huán)境，提高民營(yíng)企業(yè)參與度。
提高支持民營(yíng)企業(yè)的認識，清理廢除妨礙統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法。保證企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約。
細化財政、金融、價(jià)格等支持措施，提高民營(yíng)企業(yè)的競爭能力。
建立全面規范透明的預算制度，完善政府支出責任預算約束管理。
加快市場(chǎng)透明度建設，提高市場(chǎng)整體運行效率。
統籌國內國際兩種資源，落實(shí)“一帶一路”國際合作發(fā)展戰略。
要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，支持企業(yè)以PPP模式參與“一帶一路”項目建設。
加強多雙邊合作，推動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)放和政策協(xié)調，提高項目落地率。在論壇開(kāi)幕前，財政部PPP中心和聯(lián)合國亞太經(jīng)社會(huì )（UNESCAP）共同簽署了關(guān)于PPP方面的合作備忘錄，雙方將加強在制度建設、機構能力和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等方面的合作，發(fā)揮PPP模式在亞太地區經(jīng)濟發(fā)展中的作用，為區域治理和發(fā)展貢獻中國智慧和力量。
（三）史耀斌：在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展工作座談會(huì )上的講話(huà)
同志們，剛才的會(huì )開(kāi)得很好，大家對當前PPP發(fā)展不規范問(wèn)題，分析得很到位，討論得很深入，對下一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展提出了很多好的意見(jiàn)和建議。
下面，我結合大家的討論，再講四點(diǎn)意見(jiàn)。
第一，要統一思想認識。
針對地方政府債務(wù)管理、PPP規范發(fā)展問(wèn)題，財政部在近幾年提出了一系列政策要求，全國金融工作會(huì )議、國務(wù)院常務(wù)會(huì )議近期也作出了專(zhuān)門(mén)部署。
做好下一步PPP工作，關(guān)鍵是要深刻領(lǐng)會(huì )黨中央、國務(wù)院有關(guān)會(huì )議精神，把思想認識統一到中央的決策部署上來(lái)，統一到財政部的工作要求上來(lái)。具體要做到“三個(gè)統一認識”：
一是統一對防控風(fēng)險重要性的認識。
防范化解風(fēng)險，是經(jīng)濟持續發(fā)展的根本保障。在這次全國金融工作會(huì )議上，防控風(fēng)險的重要性、緊迫性被多次強調，也都點(diǎn)到了地方政府債務(wù)問(wèn)題。
目前，一些地方政府通過(guò)PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導致債務(wù)規模增長(cháng)較快，債務(wù)率甚至超過(guò)了警戒線(xiàn)，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點(diǎn)。
為此，我們要按照中央有關(guān)要求，把防風(fēng)險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過(guò)快上升，堅守不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。
二是統一對PPP發(fā)展形勢的認識。
要看到PPP發(fā)展總體形勢是好的。近年來(lái)，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，在各地區、各部門(mén)尤其是各級財政部門(mén)的大力推進(jìn)下，PPP工作取得明顯進(jìn)展，不僅市場(chǎng)環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快，為穩增長(cháng)、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用，而且也促進(jìn)了政府工作和政府治理結構的改革。
可以說(shuō)，在經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟下行壓力依然存在的背景下，取得這樣的成績(jì)實(shí)屬不易，應當倍加珍惜。
三是統一對PPP發(fā)展方向的認識。
在當前嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險的形勢下，部分地方政府和市場(chǎng)機構對PPP發(fā)展前景表示擔憂(yōu)，認為政府付費類(lèi)PPP與政府購買(mǎi)服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍。
事實(shí)上，中央始終將PPP定位為一項長(cháng)期性、系統性的改革，當前提出的一些政策要求，是對短期內一些錯誤認識和違規行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長(cháng)期、健康、可持續發(fā)展。為此，我們要抓住當前的發(fā)展機遇，繼續堅定不移地推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步取得更大成績(jì)，發(fā)揮更大的效益。
第二，要堅持規范發(fā)展。
我們推廣PPP模式的初心，是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側結構性改革，引入市場(chǎng)的機制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問(wèn)題。
去年底，我在昆明的全國會(huì )上就講過(guò)，當前PPP項目出現了變相融資等不規范現象，需要引起高度重視。結合大家剛剛介紹的新情況、新問(wèn)題，我認為PPP發(fā)展不規范可以歸納為“四個(gè)問(wèn)題”：
一是支出責任“固化”問(wèn)題。
一些地方政府為了吸引社會(huì )資本和金融機構快上、多上項目，通過(guò)BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項目。
一些政府付費類(lèi)項目，通過(guò)“工程可用性付費”+少量“運營(yíng)績(jì)效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實(shí)際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。
二是支出上限“虛化”問(wèn)題。
對于PPP項目支出責任不得超過(guò)預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關(guān)不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長(cháng)期支出壓力。
三是運營(yíng)內容“淡化”問(wèn)題。
PPP項目要以運營(yíng)為核心，發(fā)揮社會(huì )資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔運營(yíng)風(fēng)險，也不具備運營(yíng)能力，主要通過(guò)施工獲取利潤。
同時(shí)，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營(yíng)”的傾向仍然嚴重。
四是適用范圍“泛化”問(wèn)題。
一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門(mén)和金融機構對PPP的“綠色通道”，實(shí)現快速審批和融資，會(huì )繞過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監管，影響宏觀(guān)調控效果。
造成上述問(wèn)題的原因，既有相關(guān)各方觀(guān)念轉變不到位的主觀(guān)因素，又有地方政府融資路徑依賴(lài)的客觀(guān)因素?！扒竽局L(cháng)者，必固其根本”。
規范發(fā)展是推進(jìn)PPP事業(yè)可持續的基礎。只有做真正的、規范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。
所以，我們不能只求速度、不求質(zhì)量，否則可能會(huì )“欲速則不達”。為此，我們要按照風(fēng)險共擔、利益共享、物有所值、績(jì)效導向的原則，在項目入庫、前期論證、政府采購、預算管理、績(jì)效監管、信息公開(kāi)等方面，不折不扣地執行有關(guān)規定，堅持做規范的PPP項目。
第三，要抓好重點(diǎn)工作。
進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展，不能“眉毛胡子一把抓”，必須要突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵。
下一步，各級財政部門(mén)在堅持規范發(fā)展的過(guò)程中，要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線(xiàn)”：
一是要嚴控“紅線(xiàn)”。
要強化財政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開(kāi)。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時(shí)公開(kāi)財政承受能力論證報告及有關(guān)數據。未按規定公開(kāi)的，要從項目庫中清退。
各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線(xiàn)的地區，要進(jìn)行風(fēng)險預警。
二是要守住“底線(xiàn)”。
要落實(shí)財預〔2017〕50號文要求，嚴禁各類(lèi)借PPP變相舉債的行為。要審慎開(kāi)展完全政府付費的項目。
對于不包含運營(yíng)內容、無(wú)績(jì)效考核機制、社會(huì )資本不實(shí)際承擔項目建設運營(yíng)風(fēng)險的項目，不得安排財政資金。
三是要搭好“天線(xiàn)”。
要全面了解掌握本地區PPP項目總體情況，對于項目總量、財政支出責任總額及占比、規范實(shí)施情況等，做到“心中有數”。
這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，真正做到全口徑統計。
四是要明確“界線(xiàn)”。
對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項目，以及僅涉及建設、無(wú)運營(yíng)內容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環(huán)節嚴格把關(guān)，不能繼續任由其打著(zhù)PPP的旗號“混淆視聽(tīng)”。
第四，要壓實(shí)管理責任。
有權必有責、有責必擔當、失責必追究。為了切實(shí)推動(dòng)PPP規范發(fā)展，必須要壓實(shí)責任、強化問(wèn)責。
一是要明確地方政府主體責任。
要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，強化地方政府債務(wù)規模限額管理，查處違規擔保行為，加強對融資平臺、產(chǎn)業(yè)引導基金、PPP等的規范化管理，制止變相舉債。對于借PPP變相舉債的項目，地方政府要承擔主體責任。
二是要強化財政部門(mén)管理責任。
PPP是黨中央、國務(wù)院交給財政部門(mén)的一項重要改革任務(wù)，各級財政部門(mén)要繼續發(fā)揮主導作用，認真履行物有所值評價(jià)、財政承受能力論證、政府采購管理、預算資金管理、政府債務(wù)管理等部門(mén)職責，明確PPP不規范操作的負面清單，逐級細化責任范圍和責任主體。另外，我們也將建立常態(tài)化風(fēng)險監控和監督問(wèn)責體系，確保PPP規范實(shí)施。
最后，我再強調一下，部?jì)扔嘘P(guān)司局也要認真貫徹落實(shí)中央有關(guān)要求，根據今天地方財政的發(fā)言，認真思考，加強協(xié)同配合，在各自業(yè)務(wù)范圍內，細化完善政策制度，做好規范引導工作。
會(huì )后，請金融司牽頭梳理會(huì )上提出的問(wèn)題和建議，盡快上報，并抓緊印發(fā)進(jìn)一步規范PPP發(fā)展的通知，以制度建設促規范發(fā)展。另外，請大家把會(huì )議精神帶回去，向廳黨組和分管省領(lǐng)導報告。
同志們！進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展工作，是落實(shí)中央關(guān)于防范化解系統性風(fēng)險一系列決策部署的重要內容。大家要把規范發(fā)展作為今后一段時(shí)期PPP工作的基本要求，將PPP改革不斷引向深入。
來(lái)源：金融監管研究院專(zhuān)欄
作者：銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險管理部
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