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2018-12-14 00:00:00 來(lái)源： 點(diǎn)擊：2983 喜歡：1
黨的十九大提出實(shí)施鄉村振興戰略，并作為七大戰略之一寫(xiě)入黨章。鄉村振興戰略是牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，帶動(dòng)農村一二三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要舉措。而鄉村振興所需資金數量大、財政資金供不應求、鄉村開(kāi)發(fā)保護要求高，PPP模式的導入一方面可以平滑政府財政支出、加快轉變政府職能，另一方面能夠集聚鄉村資源、提升鄉村效益，助力高質(zhì)量發(fā)展的鄉村振興。
一、鄉村振興時(shí)間表
2018年中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》提出，推進(jìn)鄉村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實(shí)施鄉村振興戰略作出階段性謀劃，指導各地區各部門(mén)分類(lèi)有序推進(jìn)鄉村振興，首次明確實(shí)施鄉村振興時(shí)間表（見(jiàn)表-1）。
表-1 鄉村振興“三步走”時(shí)間表
值得一提的是，在《規劃》中還對2022提出了鄉村振興制度框架和政策體系初步健全的要求，需要實(shí)現的指標如圖-1。
圖-1 2022年鄉村振興規劃主要戰略指標
二、鄉村發(fā)展的分類(lèi)
順應村莊發(fā)展規律和演變趨勢，根據不同村莊的發(fā)展現狀、區位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路，分類(lèi)推進(jìn)鄉村振興，不搞一刀切，《規劃》結合當前實(shí)際情況，進(jìn)行了相應的四大分類(lèi)（見(jiàn)表-2）。
表-2鄉村發(fā)展分類(lèi)
對于上述四類(lèi)村莊，前三類(lèi)可操作性強，第四類(lèi)涉及方方面面的問(wèn)題較為復雜，更加需要統籌考慮。例如，農村居民點(diǎn)遷建和村莊撤并，必須尊重農民意愿并經(jīng)村民會(huì )議同意，不得強制農民搬遷和集中上樓；再例如，搬遷撤并后的村莊原址，因地制宜復墾或還綠，增加鄉村生產(chǎn)生態(tài)空間。
三、鄉村振興PPP項目的關(guān)鍵點(diǎn)
“三農”問(wèn)題一直以來(lái)是全黨工作中的重中之重，各級政府的重視程度較高。這也對鄉村振興PPP項目的開(kāi)展提出了更高要求。
（1）以社會(huì )利益最大化為目標，加強政府引導和支持
鄉村振興PPP項目所涉主體眾多，包括了政府、社會(huì )資本、農民以及集體經(jīng)濟組織等，因此在項目風(fēng)險和收益的安排上需要充分權衡各方利益需求，總體要以社會(huì )利益最大化為目標，運營(yíng)中定價(jià)要合理，實(shí)現各方利益的“最大公約數”。既不能一味迎合社會(huì )資本，將服務(wù)和產(chǎn)品定價(jià)過(guò)高，也要保障項目公司的合理利潤，確保項目運營(yíng)的可持續性，考慮到此類(lèi)項目前期投資大、市場(chǎng)培育期長(cháng)的特點(diǎn)，如果項目運營(yíng)前期利潤率低于合同規定水平的，政府應該提供適度的財政補貼和優(yōu)惠政策傾斜來(lái)幫助社會(huì )資本得到合同相應的利潤。同時(shí)，注意根據市場(chǎng)發(fā)育水平和階段及時(shí)地調整有關(guān)定價(jià)水平和補貼力度，在合同中事先預留和約定調價(jià)機制，努力保持各方利益的動(dòng)態(tài)平衡。
（2）妥善處理土地關(guān)系和農民利益
鄉村振興究其本質(zhì)是振興農業(yè)、農村和農民，因此鄉村振興PPP項目必須處理好與“三農”中兩大核心問(wèn)題——土地和農民——的關(guān)系，總的來(lái)說(shuō)，就是要解決好土地使用和農民利益的問(wèn)題。
PPP項目的核心基礎之一就是SPV對項目土地的使用和收益。根據《中華人民共和國土地管理法》，農村土地以農民集體所有為主，PPP項目中可能涉及使用的農民集體所有土地，按照用途分為農用地、建設用地和未利用地。
對于農民集體所有的農業(yè)用地，我國實(shí)行的是承包經(jīng)營(yíng)制，關(guān)于承包土地經(jīng)營(yíng)權，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月印發(fā)了《關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，明確鼓勵承包農戶(hù)依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地，其中，“互換”、“轉包”和“轉讓”的形式原則上在本集體經(jīng)濟組織成員之間進(jìn)行，因此適用于農戶(hù)與SPV之間的方式主要是“出租”和“入股”兩種。在具體的流轉過(guò)程中，需要綜合考慮各方面因素，例如，PPP項目的“規模效應”和農民承包地細碎化的特征本身是矛盾的存在，涉及到多戶(hù)承包土地的項目中，如果由單戶(hù)農民分別與SPV進(jìn)行土地流轉，一方面流轉相對成本高效率低，另一方面單戶(hù)農民在與SPV的協(xié)商談判中可能因為信息、實(shí)力等方面的不均等不對稱(chēng)而無(wú)法保障自身的利益，為項目實(shí)施留下隱患，因此，可以考慮由相關(guān)主體（如農民合作社）先進(jìn)行項目相關(guān)農地經(jīng)營(yíng)權的歸集，然后統一流轉至SPV。再例如，在農地經(jīng)營(yíng)權流轉中，要注意風(fēng)險和收益相匹配的原則，對于風(fēng)險承擔能力較弱的農民/合作社，可以考慮由其將土地出租給SPV，獲取固定的租金而不承擔SPV的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險；而對于風(fēng)險承擔能力相對較強的農民或者合作社，則可以根據雙方意愿，約定基礎租金和與SPV經(jīng)營(yíng)效益掛鉤的浮動(dòng)租金，讓農民/合作社在承擔SPV風(fēng)險的同時(shí)也可以在項目公司經(jīng)營(yíng)狀況良好時(shí)獲得更大的收益，更進(jìn)一步，對于有能力和意愿參與SPV經(jīng)營(yíng)管理的農民/合作社，也可以讓其將土地經(jīng)營(yíng)權以作價(jià)入股的方式流轉到項目公司，作為項目公司股東直接參與項目公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，與社會(huì )資本共擔風(fēng)險、共享收益。
對于農民集體所有的建設用地，又可以分為宅基地、公益性建設用地和經(jīng)營(yíng)性建設用地，宅基地因其暫時(shí)沒(méi)有明確和統一的流轉規定（目前宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有關(guān)政策仍處于探索階段），且基本不會(huì )為PPP項目所涉及，本文暫不予深入討論。對于公益性建設用地（即鄉（鎮）村公共設施、公益事業(yè)建設所需的集體所有建設用地）和經(jīng)營(yíng)性建設用地（即農村集體經(jīng)濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)所需的集體所有建設用地），一般而言應根據《中華人民共和國土地管理法》第六十條、六十一條規定，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，還應依照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條的規定，由縣級以上人民政府辦理審批手續。值得注意的是，2015年2月，全國人大常委會(huì )通過(guò)決定，授權國務(wù)院在北京市大興區等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）行政區域暫時(shí)調整實(shí)施有關(guān)法律規定（該等授權期限將于2018年12月31日屆滿(mǎn)），授權上述33個(gè)試點(diǎn)行政區域內，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以用出讓、租賃、入股的形式獲得存量農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權。
對于未利用地，則應辦理土地征收手續后依法供應給具體建設項目使用。
（3）人才吸引和培養
當前大部分農村地區基層專(zhuān)業(yè)人才力量還相對薄弱，高素質(zhì)的人才更是緊缺，而人才是振興鄉村的內生動(dòng)力，吸引和培養扎根農村的人才隊伍是推動(dòng)鄉村振興迫切需要解決的問(wèn)題，解決這一問(wèn)題需要社會(huì )資本和政府方面的共同努力，首先政府方應積極推進(jìn)扶植政策、金融支持、知識產(chǎn)權保護等基礎服務(wù)，同時(shí)做好返鄉人員創(chuàng )業(yè)服務(wù)、社保關(guān)系轉移接續等銜接性工作，為吸引人才進(jìn)而留住人才創(chuàng )造良好的政策環(huán)境。在此基礎上，社會(huì )資本方/SPV不僅要利用自身較強的建設、運營(yíng)管理能力來(lái)提高整個(gè)項目的效率，在具體項目中做好規劃設計、基礎設施建設、公共服務(wù)提供等基本工作的同時(shí)，還應該注重為本地區引進(jìn)與項目服務(wù)內容相關(guān)的優(yōu)秀人才，以及吸收和培養本地勞動(dòng)力等工作，并可以將上述內容作為項目公司提供“服務(wù)”的內容之一，在PPP項目合同中予以約定，并與項目公司獲取政府補貼的金額掛鉤。讓PPP項目除了直接提升相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)提供水平外，同時(shí)為鄉村發(fā)展振興構建起長(cháng)期、穩定的人才基礎。
（4）注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，為鄉村發(fā)展注入持續動(dòng)能
廣大鄉村地區蘊藏著(zhù)大量的潛在PPP項目資源，例如農業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的生態(tài)農田、多元農場(chǎng)建設，鄉村基礎設施領(lǐng)域的供電、供水、公路建設，生態(tài)領(lǐng)域的動(dòng)植物保護、農業(yè)污染治理、山水林田湖綜合治理，以及農業(yè)旅游領(lǐng)域的鄉村景區、鄉村文旅綜合體、農業(yè)主題小鎮等，各地在項目識別階段，就應當根據本地區實(shí)際情況，努力用符合本地區優(yōu)勢、特點(diǎn)的線(xiàn)索串聯(lián)和打造項目集群、產(chǎn)業(yè)鏈條，充分利用PPP項目的跨界關(guān)聯(lián)性和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性，讓農村一二三產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中同步升級、同步增值、同步受益，為鄉村振興注入可持續的產(chǎn)業(yè)集群動(dòng)能。
四、鄉村振興PPP項目模式探索
（1）人居環(huán)境改善類(lèi)PPP項目
《規劃》提出要持續改善農村人居環(huán)境，以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向。
PPP模式在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)化程度較高，運用較為廣泛，操作相對成熟。在2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng )新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見(jiàn)》提出，對農村污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會(huì )資本為主，積極引導農民投入。利用PPP模式，強化城鄉生活污水“統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理”集中處理與農村污水“分戶(hù)、聯(lián)戶(hù)、村組”分散處理相結合，推動(dòng)農村垃圾分類(lèi)和資源化利用，完善農村垃圾“戶(hù)分類(lèi)、村組收集、鄉鎮轉運、市縣處理”集中處置與“戶(hù)分類(lèi)、村組收集、鄉鎮（或村）就地處理”分散處置相結合的模式，推廣建立村莊保潔制度。
（2）鄉村生態(tài)保護與修復類(lèi)PPP項目
《規劃》指出大力實(shí)施鄉村生態(tài)保護與修復重大工程，完善重要生態(tài)系統保護制度，促進(jìn)鄉村生產(chǎn)生活環(huán)境穩步改善，自然生態(tài)系統功能和穩定性全面提升，生態(tài)產(chǎn)品供給能力進(jìn)一步增強。
重點(diǎn)流域環(huán)境綜合治理已有較多的PPP案例，可以囊括鄉村河湖、濕地生態(tài)系統的保護和恢復，積極開(kāi)展農村水生態(tài)修復，連通河湖水系，恢復河塘行蓄能力。在完成治理后，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)種養等產(chǎn)業(yè)，打造鄉村生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，對集中連片開(kāi)展生態(tài)修復達到一定規模的經(jīng)營(yíng)主體，在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用部分治理面積從事旅游、康養、體育、設施農業(yè)等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。
（3）農村基礎設施建設類(lèi)PPP項目
《規劃》要求繼續把基礎設施建設重點(diǎn)放在農村，持續加大投入力度，加快補齊農村基礎設施短板，促進(jìn)城鄉基礎設施互聯(lián)互通，推動(dòng)農村基礎設施提擋升級。
農村公路建設、農村交通物流基礎設施網(wǎng)絡(luò )建設、農村水利基礎設施網(wǎng)絡(luò )建設、農村能源基礎設施建設均較為適合采用PPP，目前也已經(jīng)積累了較多的項目經(jīng)驗，并緩解財政支出的壓力。交通運輸部、國家發(fā)改委、工信部、國家能源局等多個(gè)部門(mén)正在醞釀農村基建重點(diǎn)“施工圖”，地方層面也將加大投資力度，交通、水利、能源、信息等基建將重點(diǎn)推進(jìn)。前瞻產(chǎn)業(yè)研究院指出，根據農村基建發(fā)展重點(diǎn)以及各部委“十三五”規劃中對應部分未完成的情況，2018至2020年，鄉村基建規?；驅⑦_到4.52萬(wàn)億元。
此外，依托PPP項目中社會(huì )資本方的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，實(shí)施新一代信息基礎設施建設工程。通過(guò)數字鄉村戰略，加快物聯(lián)網(wǎng)、地理信息、智能設備等現代信息技術(shù)與農村生產(chǎn)生活的全面深度融合，深化農業(yè)農村大數據創(chuàng )新應用，推廣遠程教育、遠程醫療、金融服務(wù)進(jìn)村等信息服務(wù)，建立空間化、智能化的新型農村統計信息系統。在鄉村信息化基礎設施建設過(guò)程中，同步規劃、同步建設、同步實(shí)施網(wǎng)絡(luò )安全工作。
（4）農業(yè)科技類(lèi)PPP項目
《規劃》提出要深入實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，加快農業(yè)科技進(jìn)步，提高農業(yè)科技自主創(chuàng )新水平、成果轉化水平，為農業(yè)發(fā)展拓展新空間、增添新動(dòng)能，引領(lǐng)支撐農業(yè)轉型升級和提質(zhì)增效。
依托于PPP模式在園區開(kāi)發(fā)的豐富經(jīng)驗，建設農業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區、農業(yè)科技園區等，吸引更多的農業(yè)高新技術(shù)企業(yè)到科技園區落戶(hù)，形成具有國際競爭力的農業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在此PPP農業(yè)科技園區的基礎上，新建一批科技創(chuàng )新聯(lián)盟，支持農業(yè)高新技術(shù)企業(yè)建立高水平研發(fā)機構。利用現有資源建設農業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng )新中心，建設農業(yè)科技資源開(kāi)放共享與服務(wù)平臺，充分發(fā)揮重要公共科技資源優(yōu)勢，推動(dòng)面向科技界開(kāi)放共享，整合和完善科技資源共享服務(wù)平臺。
（5）農村產(chǎn)業(yè)升級融合類(lèi)PPP項目。
《規劃》指出以完善利益聯(lián)結機制為核心，以制度、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng )新為動(dòng)力，推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，加快發(fā)展根植于農業(yè)農村、由當地農民主辦、彰顯地域特色和鄉村價(jià)值的產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)鄉村產(chǎn)業(yè)全面振興。
近年來(lái)，PPP模式立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)科技創(chuàng )新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，點(diǎn)燃了區域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。在農村產(chǎn)業(yè)升級中，PPP模式結合農村資源稟賦，深入發(fā)掘農業(yè)農村的生態(tài)涵養、休閑觀(guān)光、文化體驗、健康養老等多種功能和多重價(jià)值。遵循市場(chǎng)規律，推動(dòng)鄉村資源全域化整合、多元化增值，增強地方特色產(chǎn)品時(shí)代感和競爭力，形成新的消費熱點(diǎn)，增加鄉村生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給。實(shí)施農產(chǎn)品加工業(yè)提升行動(dòng)，支持開(kāi)展農產(chǎn)品生產(chǎn)加工、綜合利用關(guān)鍵技術(shù)研究與示范，推動(dòng)初加工、精深加工、綜合利用加工和主食加工協(xié)調發(fā)展，實(shí)現農產(chǎn)品多層次、多環(huán)節轉化增值。
（6）鄉村特色文化產(chǎn)業(yè)類(lèi)PPP項目。
《規劃》提出立足鄉村文明，吸取城市文明及外來(lái)文化優(yōu)秀成果，在保護傳承的基礎上，創(chuàng )造性轉化、創(chuàng )新性發(fā)展，不斷賦予時(shí)代內涵、豐富表現形式，為增強文化自信提供優(yōu)質(zhì)載體。
通過(guò)PPP緊密結合特色小鎮、美麗鄉村建設，深入挖掘鄉村特色文化符號，盤(pán)活地方和民族特色文化資源，走特色化、差異化發(fā)展之路。以形神兼備為導向，保護鄉村原有建筑風(fēng)貌和村落格局，把民族民間文化元素融入鄉村建設，深挖歷史古韻，弘揚人文之美，重塑詩(shī)意閑適的人文環(huán)境和田綠草青的居住環(huán)境，重現原生田園風(fēng)光和原本鄉情鄉愁。引導企業(yè)家、文化工作者、退休人員、文化志愿者等投身鄉村文化建設，豐富農村文化業(yè)態(tài)。
（7）農村養老類(lèi)PPP項目。
《規劃》要求繼續把國家社會(huì )事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農村，促進(jìn)醫療衛生、社會(huì )保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化。
通過(guò)PPP的導入，加快建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次農村養老服務(wù)體系。以鄉鎮為中心，建立具有綜合服務(wù)功能、醫養相結合的養老機構，與農村基本公共服務(wù)、農村特困供養服務(wù)、農村互助養老服務(wù)相互配合，形成農村基本養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。支持主要面向失能、半失能老年人的農村養老服務(wù)設施建設，推進(jìn)農村幸福院等互助型養老服務(wù)發(fā)展，建立健全農村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。開(kāi)發(fā)農村康養產(chǎn)業(yè)項目。鼓勵村集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展養老服務(wù)。
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