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      行業(yè)新聞

      PPP項目融資模式的設計及PPP承接主體的準入條件

      2017-12-08 00:00:00   來(lái)源:    點(diǎn)擊:3016   喜歡:0

       ppp項目融資模式的設計

       通過(guò)PPP模式使用私營(yíng)資本建設基礎設施已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的方法。在我國,PPP模式主要運用于水務(wù)、燃氣、收費道路、垃圾處理等基礎設施建設領(lǐng)域。PPP項目是一個(gè)復雜的系統,運作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項目中的權利和義務(wù),完善項目結構,合理分擔項目的風(fēng)險是PPP項目成功的基礎。

       一、項目選擇

       每個(gè)PPP項目都具有自身的特性,因此每個(gè)項目都可以采取不同的建設模式及運作方法。PPP項目因為投資巨大、合同關(guān)系復雜、特許期長(cháng)等特點(diǎn)注定了只能在某些特定的項目中運用,符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進(jìn)行融資建設。

       (1)有穩定的收益作保證

       私營(yíng)企業(yè)之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎設施建設中來(lái),其根本原因在于該基礎設施自身具有較強的獲利能力,這也體現了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠(chǎng)BOT項目、漢陽(yáng)黃金口污水處理廠(chǎng)BOT項目等項目中,項目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務(wù)費,保證了項目具有穩定的收益。

       (2)良好的投資環(huán)境

       城市基礎設施的投資環(huán)境包括軟環(huán)境與硬環(huán)境,軟環(huán)境有:當地人們的文化素質(zhì)、法律環(huán)境、政府的辦事效率、政府對私營(yíng)企業(yè)的支持等;硬環(huán)境有:當地的財政經(jīng)濟實(shí)力、人民生活富裕程度及購買(mǎi)力、城市現有的基礎設施水平等。作為江蘇的省會(huì )城市,華東第二大城市,南京的長(cháng)遠規劃是要建設具有較高現代化水平和開(kāi)放度的國際性大城市。南京以其雄厚的工業(yè)基礎、經(jīng)濟實(shí)力、獨特的地理環(huán)境優(yōu)勢,吸引了國內外投資人積極參與南京的城市基礎設施建設。我公司先后運作了南京市高淳縣污水處理廠(chǎng)TOT+BOT項目、高淳新區管理服務(wù)中心BT項目、南京長(cháng)江三橋股權融資項目等PPP項目,引入了實(shí)力雄厚的投資人,建成了一大批城市基礎設施項目,改善了城市環(huán)境,促進(jìn)了南京城市化水平的提高。

       二、項目的各參與方及其職責確定

       PPP項目模式運作中,利益主體包括政府、社會(huì )投資者、特許經(jīng)營(yíng)PPP項目公司,金融機構、咨詢(xún)公司、承包商及供應商等。為了平衡政府部門(mén)、社會(huì )投資者、PPP項目公司、金融機構等利益主體的不同利益和要求,首先應明確各利益主體的職能。

       1、政府

       政府部門(mén)(政府或者政府授權的部門(mén))通常是PPP項目的發(fā)起人,它們在法律上既不擁有項目,也不經(jīng)營(yíng)項目,而是通過(guò)給予項目某些特許經(jīng)營(yíng)權和給予項目一定數額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開(kāi)發(fā)和融資安排的支持。政府需要對項目的可行性進(jìn)行分析,并組織項目招標,對投標的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行綜合權衡,確定最終的項目開(kāi)發(fā)主體。漢陽(yáng)黃金口污水處理廠(chǎng)BOT項目中,武漢市水務(wù)局確保項目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內無(wú)償使用污水處理廠(chǎng)場(chǎng)地范圍內的土地,并且協(xié)助項目公司獲得法律許可的與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收和電價(jià)優(yōu)惠等,給予了項目公司強有力的支持,為項目的成功打下了良好的基礎。

       2、私營(yíng)企業(yè)

       私營(yíng)企業(yè)和代表政府的股權投資機構合作成立PPP項目公司,投入的股本形成公司的權益資本。政府部門(mén)在選擇私人投資機構的時(shí)候往往比較慎重,因為PPP項目的資金規模非常巨大,花費的時(shí)間長(cháng),需要私人投資機構具備雄厚的資金實(shí)力和良好的信譽(yù)。私營(yíng)企業(yè)作為發(fā)起人,負責召集PPP項目公司成員。投標以前,各成員就聯(lián)合成立項目公司達成一致,以合同形式確定各自的出資比例和出資形式,并推選成員中的幾人組成項目領(lǐng)導小組負責PPP項目公司正式注冊前的工作。參與PPP項目的一般均為實(shí)力雄厚的企業(yè),香港地鐵公司、中國中信集團公司、北京桑德環(huán)保集團有限公司等實(shí)力雄厚的國內外企業(yè)均積極投身到我國PPP項目的建設中,成功完成了北京地鐵4號線(xiàn)PPP項目、國家體育館鳥(niǎo)巢BOT項目、襄樊市污水處理廠(chǎng)30萬(wàn)噸/日BOT項目等重大項目。

       3、項目公司

       PPP項目公司是為PPP項目的建設以及運營(yíng)而專(zhuān)門(mén)設立的公司,由政府和社會(huì )投資者聯(lián)合組成。PPP項目公司是PPP項目的實(shí)施者,從政府或授權機構獲得建設和經(jīng)營(yíng)項目的特許權,負責項目從融資、設計、建設和運營(yíng)直至項目最后的移交等全過(guò)程的運作。PPP項目公司正式注冊成立后,負責整個(gè)項目的運作。項目特許期結束,經(jīng)營(yíng)權或所有權轉移時(shí),PPP項目公司清算并解散。在項目運作過(guò)程中,PPP項目公司的職能主要包括投標與談判、項目開(kāi)發(fā)、運營(yíng)和移交、確保項目的服務(wù)質(zhì)量等。大冶市污水處理廠(chǎng)BOT項目中,項目公司對污水處理廠(chǎng)進(jìn)行投融資、設計、建設,并在特許經(jīng)營(yíng)期內,按照特許權協(xié)議的條款對污水處理廠(chǎng)進(jìn)行運營(yíng)、維護和修理。在特許運營(yíng)期結束后,項目公司將污水處理廠(chǎng)的資產(chǎn)移交給大冶市政府,并保證項目設施的性能符合協(xié)議中規定的性能標準。

        4、銀行等金融機構

       在PPP模式下,向項目提供貸款的銀行主要是國際金融機構、商業(yè)銀行、信托投資機構等。在PPP項目的資金中,來(lái)自私營(yíng)企業(yè)以及政府的直接投資占的比例通常比較小,大部分的資金來(lái)自銀行和金融機構,且貸款期限較長(cháng)。為了保證項目貸款的順利回收,貸款人通常要求PPP項目公司或其參與者提供履約保函或擔保函,從而避免或減少由于開(kāi)發(fā)或運營(yíng)不善帶來(lái)的損失。同時(shí),貸款人為了保證貸款的安全性,通常要求PPP項目公司質(zhì)押他們在銀行的帳戶(hù),如基本帳戶(hù)、營(yíng)業(yè)收入帳戶(hù)、還款帳戶(hù)等。

        5、咨詢(xún)公司

       由于PPP項目運作參與合作者眾多、資金結構復雜、項目開(kāi)發(fā)期較長(cháng)、風(fēng)險較大,因此在項目的全壽命期內都需要咨詢(xún)公司的介入,指導項目的運作。我司作為PPP項目的政府方顧問(wèn),在城市基礎設施PPP項目方面積累了豐富的經(jīng)驗和案例。在PPP項目中的主要工作包括組織盡職調查、設計基礎設施PPP項目方案,設計項目交易結構和招商程序,設定邊界條件、遴選標準等,建立財務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預測分析,編制招商文件,組織實(shí)施招標或競爭性談判等公開(kāi)競爭性招商程序,參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等。具體職能如下:

       (1)提供政策咨詢(xún)

       由于項目的運作涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策、稅收、金融等各方面的政策,咨詢(xún)公司可以幫助PPP項目公司了解這些政策,并按照政策的要求設計項目框架,規避項目的政策風(fēng)險。

       (2)協(xié)助確定融資方案

       合理的融資方案是項目成功的重要因素。咨詢(xún)公司可以充分發(fā)揮自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢,依據其掌握的市場(chǎng)信息和融資經(jīng)驗,幫助PPP項目公司設計適合項目特點(diǎn)的最佳的融資計劃,確定合理的融資結構。

       (3)協(xié)助制定風(fēng)險管理方案

       在PPP模式下,項目面臨的風(fēng)險眾多,咨詢(xún)公司能夠對項目全生命期內風(fēng)險作出較為準確專(zhuān)業(yè)的判斷,制定合理的風(fēng)險分配方案,使項目的風(fēng)險管理合理有效。

       (4)協(xié)助選擇合作伙伴

       項目的建設需要有眾多的合作伙伴參與,包括設計單位、建設單位、監理單位等等,咨詢(xún)公司可以協(xié)助PPP項目公司選擇信譽(yù)卓越、技術(shù)精專(zhuān)的合作伙伴,協(xié)助進(jìn)行工程的合理安排,有效控制工程的進(jìn)度、成本和質(zhì)量。

      (5)協(xié)助項目開(kāi)發(fā)運營(yíng)

       咨詢(xún)公司可以為PPP項目公司提供長(cháng)期的市場(chǎng)分析和預測,設計規避市場(chǎng)風(fēng)險的有效方案。項目開(kāi)發(fā)運營(yíng)過(guò)程中的相關(guān)報告、文件以及會(huì )議等等也都在咨詢(xún)公司的協(xié)助下完成。

       除了上述的利害關(guān)系者以外,設計單位、保險公司、運營(yíng)公司、建設單位、材料供應商等也都在PPP模式運作過(guò)程中發(fā)揮者重要的作用,他們與PPP公司和各合作方的協(xié)調和密切配合是項目成功的重要因素。

       三、設計項目結構

       PPP模式是一個(gè)內在結構相對靈活的合作模式,根據不同類(lèi)型的項目、不同的項目參與者、不同的融資形式,可以設計出符合項目自身的融資模式。PPP模式基本結構較為簡(jiǎn)單,主要的參與者為政府授權的公共部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)、金融機構等。根據項目的不同,可能會(huì )涉及到更多的參與者,如保險公司、投資咨詢(xún)公司等。

       四、完善政府激勵措施

       對于大多數政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō),PPP模式的運用屬于創(chuàng )新事務(wù),從政策的制定、項目執行以及后續的監管都應有完整的規劃。目前我國在促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)參與城市基礎設施方面的相關(guān)法律還不完備。因此,政府應在考慮我國國情的基礎上,參照國外先進(jìn)國家的做法,研究制定相關(guān)推動(dòng)措施,促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)以PPP模式參與城市基礎設施建設。

        1、成立具體的管理和推動(dòng)部門(mén)。我國并沒(méi)有設置推動(dòng)PPP項目實(shí)施政策的部門(mén),只是由建設部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監管的意見(jiàn)》等文件,建議在國家發(fā)改委或建設部設立專(zhuān)門(mén)負責PPP項目的部門(mén),以推動(dòng)我國PPP項目的實(shí)施。

        2、制定相應的政策和建立各級政府機關(guān)聯(lián)合互動(dòng)的促進(jìn)體系。各級主管部門(mén)應通過(guò)評估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門(mén)的協(xié)調推動(dòng)小組,由發(fā)改委、財政部、交通部、建設部的涉及城市基礎設施項目審批與執行部門(mén)聯(lián)合參與。省各級部門(mén)成立相應的推動(dòng)小組,負責轄區內的政策制定、項目及前期研究和監管。

        3、研究制定通用的PPP項目實(shí)施規范。由于城市基礎設施性質(zhì)不同,與之相應的PPP項目的實(shí)施也有所不同。在國家體育館鳥(niǎo)巢BOT項目中,由于實(shí)施規范的缺乏,也產(chǎn)生了很多問(wèn)題,在簽訂合同后,市政府要求減少體育場(chǎng)中的商業(yè)設施,取消活動(dòng)屋頂等,限制了項目公司對體育館的商業(yè)化運行,損害了項目的公司的經(jīng)濟利益。因此主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì )應加緊研究制定行業(yè)通用的PPP項目實(shí)施規范和專(zhuān)用標準。一方面利于政府部門(mén)參與協(xié)調和監督,另一方面也有利于吸引私營(yíng)企業(yè)的積極參與。

        4、提供激勵措施。由于目前我國相關(guān)法律法規的不完善,未能有效的推動(dòng)PPP在我國的應用,因此政府在實(shí)際操作PPP項目時(shí),可根據項目的特點(diǎn)采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵措施吸引私營(yíng)企業(yè)參與基礎設施PPP項目的投資。在漢陽(yáng)黃金口污水處理廠(chǎng)BOT項目,鹽城城南污水處理廠(chǎng)BOT項目等項目中,政府均保證項目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內無(wú)償使用污水處理廠(chǎng)內的土地,并且協(xié)助項目公司獲得與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收優(yōu)惠等。

        五、風(fēng)險的合理分擔

        PPP項目能否順利實(shí)施,需要雙方對項目中的風(fēng)險進(jìn)行合理的分擔。采取合理的風(fēng)險分擔的方式,從項目整體風(fēng)險管理的角度,遵循合理分擔的原則,共同應對風(fēng)險。因此,項目參與方應根據項目實(shí)施過(guò)程中諸多的風(fēng)險問(wèn)題,采取合理的風(fēng)險分擔方式,積極的應對措施,最大限度地化解了項目的風(fēng)險。按照風(fēng)險分配的原則,對比分析政府及私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險分擔偏好和實(shí)際風(fēng)險分擔。

        PPP承接主體的準入條件

        PPP項目是什么意思?

        “PPP項目的首個(gè)‘P’是Public,意思是公共、政府。有三個(gè)方面:

        第一是要資源整合,對于一個(gè)縣市來(lái)說(shuō),要把產(chǎn)業(yè)資源、金融資源,有形的和無(wú)形的統統進(jìn)行梳理和歸類(lèi)。

        第二是要資本驅動(dòng),站在金融角度,讓更多的企業(yè)上市,給政府本身帶來(lái)驅動(dòng)力。

        第三就是建設好政府本身的信用。

        PPP中的第二個(gè)“P”,可理解為社會(huì )投資人??砂焉鐣?huì )投資人分為三類(lèi),

        第一類(lèi)是建設類(lèi)投資人,例如中國建筑總公司、中國鐵路總公司、中國交通等這些基礎設施建設中能施工、承建的社會(huì )資本方。

        第二類(lèi)是金融類(lèi)投資人,即信托公司、私募基金、金融租賃、保險、資產(chǎn)管理公司?!艾F在全國這一類(lèi)投資人手中直觀(guān)地看有40萬(wàn)億的資金,不同類(lèi)型關(guān)注的PPP項目又不一樣?!?/span>

        第三類(lèi)社會(huì )投資人是產(chǎn)業(yè)投資人,專(zhuān)門(mén)關(guān)注某個(gè)產(chǎn)業(yè)的投資。

        從地方政府角度來(lái)看,想更精準地做成PPP項目,一定要把這三大類(lèi)投資人看清楚,了解清楚項目來(lái)源、投資組合、投資風(fēng)格。

        PPP中的第三個(gè)“P”是指“合伙”。對此,郝升(金融顧問(wèn))建議“合伙”前,社會(huì )資本與政府一定要根據項目找出建設要點(diǎn),雙方秉承著(zhù)誠信的態(tài)度“聯(lián)手”,共同為供給側改革出力。

        PPP項目承接主體的準入條件

        按照PPP項目形成特點(diǎn)和項目特性,需要規范設置必要的社會(huì )投資人準入門(mén)檻,保障社會(huì )大眾和政府的權益,主要方面如下:

        1)、信用與信譽(yù)良好。

        投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應的償債能力;重合同、守信用,具有社會(huì )責任感。

        2)、具有建設營(yíng)造、經(jīng)營(yíng)管理、運營(yíng)維護同類(lèi)工程的業(yè)績(jì)、資質(zhì)或經(jīng)驗。

        投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績(jì)與技術(shù)能力,必須具備相應的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)資格,經(jīng)驗豐富。

        3)、資金充足,具有較強的財務(wù)與融資能力 。

        投資人要具備良好的財務(wù)實(shí)力與融資能力,具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應的償債能力及同類(lèi)項目成功的盈利模式和競爭模式。

        4)、專(zhuān)業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。

        投資人要具備專(zhuān)業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。

        5)、設備配置等要素實(shí)力良好。

        投資人要擁有專(zhuān)業(yè)的設備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

        6)、質(zhì)量安全管理體系完善。

       近三年內沒(méi)有發(fā)生過(guò)重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故,投資人主動(dòng)防范的意識強、措施得力,合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營(yíng)。

       PPP項目運作方式

       PPP項目運作方式主要包括委托運營(yíng)、管理合同、建設-運營(yíng)-移交、建設-擁有-運營(yíng)、轉讓-運營(yíng)-移交和改建-運營(yíng)-移交等。

       委托運營(yíng)(Operations & Maintenance,O&M),是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營(yíng)維護職責委托給社會(huì )資本或項目公司,社會(huì )資本或項目公司不負責用戶(hù)服務(wù)的政府和社會(huì )資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權,只向社會(huì )資本或項目公司支付委托運營(yíng)費。合同期限一般不超過(guò)8年。

       管理合同(Management Contract,MC),是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營(yíng)、維護及用戶(hù)服務(wù)職責授權給社會(huì )資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權,只向社會(huì )資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營(yíng)-移交的過(guò)渡方式,合同期限一般不超過(guò)3年。

       建設-運營(yíng)-移交(Build-Operate-Transfer,BOT),是指由社會(huì )資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)職責,合同期滿(mǎn)后項目資產(chǎn)及相關(guān)權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

       建設-擁有-運營(yíng)(Build-Own-Operate,BOO),由BOT方式演變而來(lái),二者區別主要是BOO方式下社會(huì )資本或項目公司擁有項目所有權,但必須在合同中注明保證公益性的約束條款,一般不涉及項目期滿(mǎn)移交。

       轉讓-運營(yíng)-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會(huì )資本或項目公司,并由其負責運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù),合同期滿(mǎn)后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

       改建-運營(yíng)-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基礎上,增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。)

       談區別的角度可以包括:是否涉及建設、項目資產(chǎn)所有權歸屬、是否涉及資產(chǎn)轉讓、合作期限長(cháng)短、項目收入來(lái)源、風(fēng)險分擔程度等。

       PPP項目識別四項標準

        一.是將PPP模式重點(diǎn)適用領(lǐng)域細化為基礎設施、公用事業(yè)、農林和社會(huì )事業(yè)3大領(lǐng)域41個(gè)小類(lèi)。

        二.是明確“區域影響度大、社會(huì )資本占比較高,現金流持續穩定、使用者付費優(yōu)先,收費定價(jià)機制合理、費價(jià)調整機制靈活,政府支出責任明確、項目風(fēng)險分擔合理”4項PPP項目識別標準。

        三.是根據項目性質(zhì)合理確定付費模式,切實(shí)規范政府財政支出責任。

        四.是對PPP項目識別、準備、采購、執行、移交的全生命周期進(jìn)行規范,明確各階段部門(mén)職責、工作內容和把握要點(diǎn)。

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