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2017-12-25 00:00:00 來(lái)源： 點(diǎn)擊：2581 喜歡：0
按照全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會(huì )預算工委相關(guān)要求，現將堅決制止地方政府違法違規舉債、遏制隱性債務(wù)增量相關(guān)情況報告如下：
一、認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )、堅決貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，充分認識防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的重要性和緊迫性
黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險防控工作?？倳?shū)記在黨的十九大報告中強調，要更加自覺(jué)地防范各種風(fēng)險，堅決戰勝一切在政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )等領(lǐng)域和自然界出現的困難和挑戰，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。
2017年7月14日至15日全國金融工作會(huì )議強調，各級地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任。7月24日中央政治局會(huì )議強調，要積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量。7月28日國務(wù)院常務(wù)會(huì )議強調，各地要落實(shí)屬地責任，堵住“后門(mén)”，堅決遏制違法違規舉債。堅持分類(lèi)指導，繼續整改違法擔保，糾正政府和社會(huì )資本合作、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)中的不規范行為。
財政部會(huì )同各地區、各有關(guān)部門(mén)深入學(xué)習領(lǐng)會(huì )，從講政治的高度，自覺(jué)增強防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的責任感和使命感，堅決貫徹執行黨中央、國務(wù)院決策部署，確保認識到位、行動(dòng)到位、落實(shí)到位。
二、依法構建規范的地方政府舉債融資機制，當前地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控
黨的十八大以來(lái)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)依法加快建立規范的地方政府舉債融資機制，基本形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節的“閉環(huán)”風(fēng)險防控體系。
（一）構建法律制度框架。積極配合修訂預算法，提請國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號），建立地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，賦予地方政府依法適度舉債權限。
（二）實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理。自2015年起，每年提請全國人大或全國人大常委會(huì )審議批準地方政府債務(wù)限額，經(jīng)國務(wù)院同意印發(fā)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財預〔2015〕225號），依法設置地方政府舉債規模的“天花板”。
（三）將地方政府債務(wù)全部納入預算管理。印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專(zhuān)項債務(wù)預算管理辦法》（財預〔2016〕155號），將政府債務(wù)分類(lèi)納入一般公共預算和政府性基金預算管理，改變以往地方政府債務(wù)游離于預算之外的局面，主動(dòng)接受人大和社會(huì )監督。
（四）發(fā)行新增地方政府債券。經(jīng)全國人大批準，2015年、2016年、2017年分別安排新增地方政府債務(wù)限額6000億元、11800億元、16300億元，發(fā)行地方政府債券用于重大公益性項目建設，支持地方經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，推進(jìn)供給側結構性改革。
（五）鎖定并置換存量政府債務(wù)。清理甄別認定截至2014年末各地非政府債券形式存量政府債務(wù)，用3年左右時(shí)間置換成地方政府債券。截至2017年10月末，全國地方累計發(fā)行置換債券10.5萬(wàn)億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長(cháng)期積壓的“三角債”，降低了金融系統呆壞賬損失。
（六）推進(jìn)地方政府專(zhuān)項債券改革。在嚴格執行法定限額管理的基礎上，會(huì )同有關(guān)部門(mén)印發(fā)土地儲備、政府收費公路專(zhuān)項債券管理辦法，試點(diǎn)發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項債券品種，開(kāi)好規范舉債的“前門(mén)”。
（七）實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險預警。綜合運用債務(wù)率、償債率等指標，每年組織評估、預警、通報地方各級政府債務(wù)風(fēng)險情況，督促各省級政府制定風(fēng)險化解規劃或應急處置預案，多渠道籌集資金化解存量債務(wù)風(fēng)險。
（八）建立地方政府債務(wù)應急處置機制。提請國務(wù)院同意，由國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號），經(jīng)國務(wù)院同意印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類(lèi)處置指南》（財預〔2016〕152號），對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置作出系統性安排，妥善做好風(fēng)險事件應急政策儲備。
（九）建立地方政府債務(wù)日常監督機制。印發(fā)《財政部駐各地財政監察專(zhuān)員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監督暫行辦法》（財預〔2016〕175號），授予專(zhuān)員辦就地查處的權力，建立發(fā)現一起、查處一起、問(wèn)責一起的機制，實(shí)現地方政府債務(wù)常態(tài)化監督。
（十）嚴肅處理和通報違法違規舉債擔保行為。組織核查部分市縣、金融機構違法違規融資擔保行為，發(fā)函至10個(gè)省級政府和銀監會(huì )、商務(wù)部等部門(mén)建議依法問(wèn)責處理，目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省和銀監會(huì )已對相關(guān)責任人給予撤職、行政降級、罰款等處分。同時(shí)，分批公開(kāi)曝光處理結果，發(fā)揮警示教育作用。
2016年底以來(lái)，按照中央經(jīng)濟工作會(huì )議和政府工作報告有關(guān)精神和要求，財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)切實(shí)加大工作力度。
一是專(zhuān)題部署工作，在2016年底召開(kāi)的全國財政工作會(huì )議上，專(zhuān)門(mén)要求地方財政部門(mén)嚴守底線(xiàn)不動(dòng)搖，摸清風(fēng)險隱患，嚴格落實(shí)地方政府債務(wù)管理制度；二是完善監管政策，會(huì )同國家發(fā)展改革委等6部門(mén)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），印發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁借政府投資基金、政府和社會(huì )資本合作（PPP）、政府購買(mǎi)服務(wù)等名義變相舉債；三是部署清理整改違法違規融資擔保問(wèn)題，組織核查問(wèn)責部分市縣、金融機構違法違規融資擔保行為。
通過(guò)持續規范管理，截至2016年末，全國法定限額內政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，負債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟國家和新興經(jīng)濟體水平；地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%，低于國際通行的100%—120%警戒線(xiàn)。目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。
三、地方政府違法違規舉債問(wèn)題的成因分析
雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個(gè)別地方政府繼續通過(guò)融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規或變相舉債，風(fēng)險不容忽視。從地方政府及相關(guān)部門(mén)反映的情況看，地方政府違法違規舉債的主要原因是：
（一）一些地方黨政領(lǐng)導干部政績(jì)觀(guān)不正確。有的地方黨政領(lǐng)導干部沒(méi)有認真貫徹新發(fā)展理念，過(guò)度舉債謀“政績(jì)”，超出財力可能鋪攤子，無(wú)序舉債搞建設。有的地方政府建設項目缺乏統籌規劃和長(cháng)遠考慮，急于超前發(fā)展，只管舉債建設、不考慮還錢(qián)。這些違法違規或變相舉借的債務(wù)缺乏預算約束，“借、用、還”管理脫節，形成企業(yè)借債、政府使用、償債資金無(wú)法落實(shí)的局面。
（二）項目實(shí)施責任不落實(shí)。有些地方和部門(mén)審核基礎設施建設項目把關(guān)不嚴，對舉債建設項目現金流評估不夠，對項目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟效益測算不科學(xué)，沒(méi)有充分考慮地方政府還款能力，存在風(fēng)險隱患。同時(shí)，還有些項目單位未按項目批復要求落實(shí)各項建設資金來(lái)源，加劇風(fēng)險隱患。
（三）一些金融機構推波助瀾。有些金融機構認為地方政府不會(huì )破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財政兜底幻覺(jué)，加上政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)和個(gè)人績(jì)效獎勵，對這類(lèi)項目趨之若鶩，沒(méi)有按照市場(chǎng)化原則嚴格評估政府背景項目風(fēng)險，放松風(fēng)險管控要求，大量違規提供融資。一些中央企業(yè)向金融機構融資后，通過(guò)合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，助推地方政府變相舉債。
（四）違法違規融資行為問(wèn)責不到位。不少地方政府沒(méi)有落實(shí)屬地管理責任，甚至認為違法違規舉債上項目、搞建設有利于地方發(fā)展，對相關(guān)違法違規人員問(wèn)責不到位，約束軟化，導致違法違規舉債行為不斷出現。金融監管部門(mén)問(wèn)責金融機構的制度尚不健全，對相關(guān)違法違規行為處罰不嚴。
四、下一步工作考慮
財政部將會(huì )同各地區、各有關(guān)部門(mén)全面貫徹黨的十九大精神，以新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，切實(shí)增強“四個(gè)意識”，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，堅持新發(fā)展理念，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，嚴格執行預算法和擔保法，堅決剎住無(wú)序舉債之風(fēng)，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅持誰(shuí)舉債、誰(shuí)負責，嚴格落實(shí)地方政府屬地管理責任，債務(wù)人、債權人依法合理分擔風(fēng)險，積極穩妥處置隱性債務(wù)存量，堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰。
（一）堅決遏制隱性債務(wù)增量。一是進(jìn)一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關(guān)部門(mén)要加強監督管理，從嚴審核把關(guān)，嚴禁建設形象工程、政績(jì)工程以及脫離當地財力可能的項目。二是管控好新增項目融資的金融“閘門(mén)”。督促金融機構盡職調查、嚴格把關(guān)，對沒(méi)有穩定經(jīng)營(yíng)性現金流作為還款來(lái)源或沒(méi)有合法合規抵質(zhì)押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業(yè)化原則提供融資。三是強化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。
（二）積極穩妥化解存量隱性債務(wù)。堅持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會(huì )“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅決打消金融機構認為政府會(huì )兜底的“幻覺(jué)”。建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，依法實(shí)現債權人、債務(wù)人共擔風(fēng)險，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險擴散蔓延。堅持從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)審慎處置，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)中的不規范行為，鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。
（三）開(kāi)好地方政府規范舉債融資的“前門(mén)”。一是適度增加地方政府債務(wù)限額。地方政府一般債務(wù)重點(diǎn)用于支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區基礎設施等沒(méi)有收益的公益性項目建設。適度增加地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額，穩步推進(jìn)專(zhuān)項債券管理改革，支持有一定收益的公益性項目建設。二是支持地方政府合法合規與社會(huì )資本合作。鼓勵地方政府規范運用PPP、政府投資基金等方式。嚴禁PPP異化為新的融資平臺，嚴禁政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)異化為“二財政”。三是支持市場(chǎng)化融資和擔保。鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務(wù)，地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任。
（四）穩步推動(dòng)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型。一是規范融資平臺公司融資管理。推動(dòng)融資平臺公司公開(kāi)透明、合法合規運作，嚴禁新設融資平臺公司。規范融資平臺公司融資信息披露，充分披露企業(yè)及項目相關(guān)信息，嚴禁與地方政府信用掛鉤的誤導性宣傳。二是分類(lèi)推進(jìn)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型。妥善處理融資平臺公司債務(wù)和資產(chǎn)，剝離融資平臺公司政府融資職能，支持轉型后的國有企業(yè)依法合規承接政府公益性項目。三是防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺化”。督促地方國有企業(yè)規范運作，堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺。
（五）健全監督問(wèn)責機制。加強重點(diǎn)督查和審計。研究出臺終身問(wèn)責、倒查責任制度辦法，堅決查處問(wèn)責違法違規行為。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續違法違規的，發(fā)現一起、查處一起、問(wèn)責一起，終身問(wèn)責、倒查責任。
（六）建立健全長(cháng)效管理機制。按照黨的十九大部署，深化財稅體制、投融資體制、金融改革；全面推進(jìn)地方政府債務(wù)公開(kāi)；加快編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務(wù)報告；充分發(fā)揮市場(chǎng)機制激勵約束作用，促進(jìn)市場(chǎng)融資自律機制形成；推進(jìn)政府債務(wù)立法，強化法律保障。
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