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      行業(yè)新聞

      全國人大常委會(huì ):地方債或是最大灰犀牛,PPP變相舉債進(jìn)不了資產(chǎn)負債表

      2017-12-27 00:00:00   來(lái)源:    點(diǎn)擊:2702   喜歡:0

      “當前,正值地方換屆,要防止新官上任三把火,防止重打鑼鼓另開(kāi)張,防止新官不理舊賬。”全國人大常委會(huì )委員李盛霖認為,地方隱性債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題突出,要從源頭上來(lái)減少地方政府對債務(wù)融資的過(guò)度依賴(lài)。

      十二屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議25日舉行分組會(huì ),審議國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問(wèn)題整改情況的報告。地方債、尤其是地方隱性債務(wù)成為一大熱議話(huà)題。

      25日,十二屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議舉行分組會(huì )25日,十二屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議舉行分組會(huì )

      隱性債務(wù)有多少?

      稍早前的23日,審計署審計長(cháng)胡澤君向全國人大常委會(huì )做報告時(shí)稱(chēng),關(guān)于部分地方政府債務(wù)增長(cháng)較快、有的還違規舉債問(wèn)題。對此財政部強化風(fēng)險評估、預警和應急處置。審計署在政策落實(shí)情況跟蹤等審計中,始終關(guān)注地方政府債務(wù)管理情況,及時(shí)發(fā)現和報告相關(guān)情況。

      在25日的分組審議中,辜勝阻委員說(shuō),地方政府債務(wù)絕對是中國經(jīng)濟或者中國金融中最大的“灰犀?!?。前不久有大學(xué)教授帶了一個(gè)團隊,通過(guò)大數據來(lái)研究地方政府債務(wù)。他通過(guò)大數據估計政府的債務(wù)特別是隱性債務(wù)是非常大的。

      李盛霖委員說(shuō),從總的情況看,當前地方政府債務(wù)在可控范圍內,問(wèn)題比較突出的是隱性債務(wù)的風(fēng)險。一是規模比較大。有些地方的隱性債務(wù)規模已經(jīng)和限額內的債務(wù)規模大體上相當。二是隱性債務(wù)集中在市和縣兩級。一些地方融資的平臺公司相關(guān)債務(wù)是隱性債務(wù)的主體。三是部分隱性債務(wù)對應的資產(chǎn)變現能力不強。這些平臺公司償還債務(wù)基本上是依賴(lài)土地和房地產(chǎn)的增值,個(gè)別平臺公司依靠的是借新還舊,甚至借新還息。一些項目資金需求比較大,建設周期比較長(cháng),項目沒(méi)有收益,或者收益比較低。

      呂薇委員說(shuō),今年審計報告中也講到,地方的債務(wù)增長(cháng)很快,雖然一些顯性債務(wù)得到了適當控制,但是隱性債務(wù)和變相舉債的增長(cháng)還是很快的。目前,地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險就是我們不知道有多少債務(wù),因為現在有很多隱性債務(wù)和變相舉債。

      姚勝委員說(shuō),從目前情況看,債務(wù)風(fēng)險還是可控的,但不可以掉以輕心,對全國36.7%的負債率和全國地方80.5%的債務(wù)率要作分析,不宜簡(jiǎn)單與國際上的其他國家相比。因為我們有大量的隱性債務(wù)還沒(méi)有統計進(jìn)來(lái),而且我們的財政收支在國民收入分配中占比是比較高的,收支安排打得比較緊,那么回旋余地相對較小。

      “要重視規范專(zhuān)項債。要充分認識到專(zhuān)項債也是債,也是要還的,不能說(shuō)它有相對應的資產(chǎn)放在那里就可以放松管理和重視。第三,在目前后門(mén)沒(méi)有完全堵住的情況下,不宜再增加地方政府債務(wù)余額的限額,尤其是在地方隱性債務(wù)有多少還沒(méi)有搞清楚的情況下,不宜盲目擴大債務(wù)?!币傥瘑T說(shuō)。

      他建議,對一些“推波助瀾”的金融機構要有約束,建議對有關(guān)的機構、部門(mén)要采取適當的措施,或約談、或詢(xún)問(wèn)、或質(zhì)詢(xún)。

      任茂東委員說(shuō),目前對于地方政府而言,現在規定發(fā)行的法定債,PPP加上新的融資政策,地方的基本建設的融資遠遠沒(méi)有滿(mǎn)足,也就是說(shuō)沒(méi)有達到地方政府官員的欲望,由于利用融資平臺獲取資金的融資最為便利和有效,因此在短期內地方政府與地方融資平臺仍然很難“離婚”,仍然藕斷絲連。我調研過(guò)程中還了解到甚至有的省和市利用現行的政策開(kāi)始將公益性的事業(yè)單位變成新的融資平臺進(jìn)行舉債。

      防止新官不理舊賬

      對地方債務(wù)問(wèn)題如何加強監管,如何處置?委員們也提出了建議和對策。

      吳曉靈委員說(shuō),有兩個(gè)因素會(huì )促使地方政府去借債。一個(gè)是對于GDP的追求,這也和我們的干部任期有關(guān)系。另一個(gè)因素是有的規劃做得太大,有些地方政府的規劃動(dòng)輒上千億,上萬(wàn)億的投資,哪兒來(lái)的錢(qián)?民間資本沒(méi)有這么多錢(qián),政府又要牽頭,就要搞借債。如果想解決地方政府債務(wù)問(wèn)題,一個(gè)是干部的任期制度和考核制度要進(jìn)行改善,還有就是規劃要做得實(shí)事求是。

      辜勝阻委員說(shuō),地方政府覺(jué)得他的任期很短,認為發(fā)債可以解決政績(jì)問(wèn)題,債務(wù)留給后面的人。還有后面的人也會(huì )想到,我這個(gè)地方有問(wèn)題,中央政府會(huì )給我兜底,有這樣一種考慮。要發(fā)出政府不兜底的信號,一定要有這個(gè)信號,如果沒(méi)有這個(gè)信號,那就是道德風(fēng)險。

      辜勝阻委員說(shuō),我們有些城市的負債率是400%,100%就是警戒線(xiàn),他已經(jīng)是四倍了。對于這些地方的人倒查責任。通過(guò)一個(gè)案例的處理,形成一種震懾的力量。

      “我們要有硬的措施,如果沒(méi)有硬的措施,我們過(guò)去講預算軟約束,負債、債務(wù)的問(wèn)題如果都是一些軟約束,就會(huì )年年審,年年出現同樣的問(wèn)題?!惫紕僮栉瘑T說(shuō)。

      李盛霖委員說(shuō),必須切實(shí)加快財經(jīng)財稅體制改革的進(jìn)度,盡快合理劃分中央和地方、地方各級政府事權和支出的責任,完善分稅制,給予地方政府與其履責相適應的財力和財權,以及穩定的稅源,從源頭上來(lái)減少地方政府對債務(wù)融資的過(guò)度依賴(lài)。

      “據了解,現在有關(guān)部門(mén)對此有了具體方案,明年還要搞試點(diǎn),關(guān)鍵是進(jìn)度要加快。當前,正值地方換屆,要防止新官上任三把火,防止重打鑼鼓另開(kāi)張,防止新官不理舊賬?!崩钍⒘匚瘑T說(shuō)。

      令狐安委員說(shuō),現在政府PPP項目模式的推廣,當初的本意,或者說(shuō)重要的目的之一是為了化解地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險,制度設計初衷是好的,但是在執行中走了樣,不少地方出現了物有所值評價(jià)和財政可承受能力評價(jià)走過(guò)場(chǎng),將股本投資變成了債務(wù)投資,轉化為新的地方政府負債,去杠桿變成了加杠桿,減少債務(wù)風(fēng)險變成了增加債務(wù)風(fēng)險。

      “從財政部掌握的三批PPP項目庫分析,越是財政困難、越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區PPP項目數量越多,據說(shuō)PPP項目數量全國第一的西部某省到去年底共有1746個(gè)項目錄入了財政部的PPP綜合信息平臺,計劃投資總額15547億元。而該省當年一般財政預算收入只有1561億元,財政難以承擔對這么多PPP項目的政府補助的責任?!绷詈参瘑T說(shuō)。

      他表示,PPP項目暴露出的問(wèn)題說(shuō)明現行會(huì )計制度有缺陷,因為按這一會(huì )計制度操作,變相舉債的PPP項目形成的高杠桿債務(wù)進(jìn)不了政府資產(chǎn)負債表,甚至也進(jìn)不了企業(yè)的資產(chǎn)負債表。如果真正建立了科學(xué)完善的政府會(huì )計制度,就是像管理企業(yè)財務(wù)那樣管理政府財務(wù),政府變相負債問(wèn)題有可能得到有效控制。

      “這個(gè)問(wèn)題不從根子上解決,不從會(huì )計制度入手解決,永遠是頭疼醫頭、腳疼醫腳?!绷詈参瘑T說(shuō)。

      2018年地方債管理思路漸清晰:適度增加限額 監管問(wèn)責將繼續

      從目前官方釋放消息來(lái)看,地方隱性債務(wù)風(fēng)險為防控金融風(fēng)險的重要內容之一。

      12月23日,審計署披露的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》,對地方隱性債務(wù)擴張背后的原因進(jìn)行深度剖析,一些地方不當的政績(jì)觀(guān)、金融機構存在“財政兜底幻覺(jué)”、央企輸血地方項目、問(wèn)責不到位等,都助推了地方政府變相舉債。

      后續地方債管理,財政部將聯(lián)合多個(gè)部門(mén)共同發(fā)力。財政部表示,堅持中央不救助原則,做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”,堅決打消地方政府認為中央政府會(huì )“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”,堅決打消金融機構認為政府會(huì )兜底的“幻覺(jué)”。

      可預見(jiàn)2018年地方政府債務(wù)管理的具體舉措,包括適度增加地方政府債務(wù)限額(適度增加地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額),繼續整改違法擔保行為,查處問(wèn)責違法違規行為等內容。

      妥善化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險

      中央經(jīng)濟工作會(huì )議部署2018年工作時(shí)指出,打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰,重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險。

      2017年地方債監管呈高壓態(tài)勢,地方政府債務(wù)風(fēng)險為防風(fēng)險的重要內容。2018年防風(fēng)險形勢是否改變?

      12月23日,中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民在“2017-2018中國經(jīng)濟年會(huì )”上表示,中央經(jīng)濟工作會(huì )議關(guān)于打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰,明確了重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險,這里包括防控地方政府債務(wù),特別是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

      央行副行長(cháng)易綱指出,2018年要堅定不移地打好防范風(fēng)險攻堅戰,首先要控制好總的杠桿率,要堅持積極穩妥的去杠桿、穩杠桿。2018年要堅定地執行穩健貨幣政策,保持貨幣政策中性,把國有企業(yè)去杠桿作為重中之重,標本兼治解決地方政府的隱性負債問(wèn)題。

      “貨幣政策要保持中性,管住貨幣的總閘門(mén),這也是控制宏觀(guān)杠桿率的總閘門(mén)。有的解讀把保持貨幣信貸和社會(huì )融資規模合理增長(cháng)解讀為放棄去杠桿,我覺(jué)得這是一種誤解和誤讀,包括去杠桿在內的‘三去一降一補’是今后五年都要堅持的任務(wù)?!睏顐ッ癖硎?。

      2017年執行的穩健中性貨幣政策,在去杠桿上已經(jīng)取得一定成績(jì)?!俺醪綔y算今年前三季度杠桿率增速大幅下降,比2012-2016年杠桿率的平均增幅降了9.6個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō),今年前三季度杠桿率如果是上漲,也就只是微微上漲了一點(diǎn),相較以前幾年大幅度下降?!币拙V表示。

      2017年的去杠桿、防風(fēng)險的系列部署,將延續到2018年。12月22日至23日召開(kāi)的全國發(fā)展和改革工作會(huì )議,明確表示2018年要有效控制宏觀(guān)杠桿率。12月21日,銀監會(huì )召開(kāi)會(huì )議傳達學(xué)習中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神,指出妥善化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,為2018年銀行業(yè)風(fēng)險防范化解攻堅戰的重要內容。

      “財政兜底幻覺(jué)”助推債務(wù)風(fēng)險

      地方政府債務(wù)規模隱性擴張,背后醞釀的風(fēng)險,始終是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

      風(fēng)險狀況如何?財政部數據顯示,截至2016年末,全國法定限額內政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元,負債率(債務(wù)余額/GDP)為36.7%,低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟國家和新興經(jīng)濟體水平;地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元,債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)為80.5%,低于國際通行的100%-120%警戒線(xiàn)。

      雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控,但個(gè)別地方政府繼續通過(guò)融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規或變相舉債,風(fēng)險不容忽視。

      12月23日對外披露的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》,首次詳細展現了財政部作為政府債務(wù)統管部門(mén),對地方變相舉債屢禁不止現象背后更深層次的體制原因剖析。

      包括一些地方黨政領(lǐng)導干部政績(jì)觀(guān)不正確,過(guò)度舉債謀“政績(jì)”,超出財力可能鋪攤子,無(wú)序舉債搞建設,只管舉債建設、不考慮還錢(qián);項目實(shí)施責任不落實(shí),對舉債建設項目現金流評估不夠,對項目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟效益測算不科學(xué),沒(méi)有充分考慮地方政府還款能力;一些金融機構存在財政兜底幻覺(jué),認為地方政府不會(huì )破產(chǎn)也不敢破產(chǎn),對這類(lèi)項目趨之若鶩,放松風(fēng)險管控要求,大量違規提供融資;一些中央企業(yè)向金融機構融資后,通過(guò)合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式,參與地方政府項目建設;違法違規融資行為問(wèn)責不到位,一些地方甚至認為違法違規舉債上項目、搞建設有利于地方發(fā)展,約束軟化,導致違法違規舉債行為不斷出現等。

      由此可見(jiàn),地方隱性債務(wù)擴張背后存在多個(gè)責任主體,包括地方政府、政府相關(guān)審批監管部門(mén)、金融機構、央企國企等。

      2018年繼續整改違法擔保行為

      中央經(jīng)濟工作會(huì )議在部署2018年積極財政政策時(shí),指出要切實(shí)加強地方政府債務(wù)管理。

      從12月23日對外發(fā)布的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中,可大致窺探到2018年地方債務(wù)管理思路。

      既然助推地方債務(wù)隱性擴張的主體眾多,后續管理自然需要聯(lián)合更多部門(mén)共同發(fā)力。財政部表示,將會(huì )同各地區、各有關(guān)部門(mén),嚴格執行預算法和擔保法,堅決剎住無(wú)序舉債之風(fēng),有效遏制隱性債務(wù)增量,堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰。

      遏制隱性債務(wù)增量,是重要內容。除了控制宏觀(guān)杠桿率,管控好新增項目融資的金融“閘門(mén)”,金融機構要嚴格把關(guān)之外,財政部還表示,下一步要從嚴審核把關(guān),嚴禁建設形象工程、政績(jì)工程以及脫離當地財力可能的項目;強化中央企業(yè)債務(wù)融資管控,嚴禁違規為地方政府變相舉債。

      化解存量隱性債務(wù),仍將繼續。財政部表示,堅持從實(shí)際出發(fā),分類(lèi)審慎處置,繼續整改違法擔保,糾正政府投資基金、PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)中的不規范行為,鼓勵地方政府合法合規增信,防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。

      據21世紀經(jīng)濟報道記者了解,地方整改違法違規舉債的工作仍在進(jìn)行中,有部分地方已將整改結果上報。有地方財政人士直言當前整改工作不易,部分項目可能要終結,已經(jīng)投入的資金需要提前還款,這加大了地方財政支出壓力。

      今年年中,審計署在《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中披露,截至2017年3月底,審計發(fā)現部分省市縣2015年以來(lái),通過(guò)銀行貸款、信托融資等形式,違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。

      這500多億元違規舉債最新整改進(jìn)展是,相關(guān)地方通過(guò)終止或修改協(xié)議、撤銷(xiāo)承諾函及提前償還等方式整改253.5億元;對其余283.69億元違規舉債余額,相關(guān)地區與債權人進(jìn)行協(xié)商,制定了整改方案。

      中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,要視項目具體情況,采取不同整改方式。有些金融機構認為沒(méi)有政府增信,項目不能繼續進(jìn)行,那只能終止協(xié)議,或者地方政府提前還款,這類(lèi)整改意味著(zhù)原有的業(yè)務(wù)關(guān)系不再存在;有些進(jìn)行中的項目,社會(huì )資本對項目現金流、對項目公司有信心,項目仍可以繼續,整改就只需要修改原來(lái)協(xié)議,撤銷(xiāo)政府擔保承諾函、剝離與政府關(guān)系即可。

      此外,“開(kāi)前門(mén)”滿(mǎn)足地方合理融資需求,也是地方債規范管理的題中之義。財政部表示,要適度增加地方政府債務(wù)限額(包括適度增加地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額),支持地方政府合法合規與社會(huì )資本合作,鼓勵地方政府規范運用PPP、政府投資基金等方式,支持市場(chǎng)化融資和擔保。

      監管高壓態(tài)勢也將繼續。財政部表示,要加強重點(diǎn)督查和審計;研究出臺終身問(wèn)責、倒查責任制度辦法,堅決查處問(wèn)責違法違規行為;督促省級政府健全責任追究機制,對繼續違法違規的,發(fā)現一起、查處一起、問(wèn)責一起,終身問(wèn)責、倒查責任。

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