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      行業(yè)新聞

      獨家|數據觀(guān)察報告之城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP

      2019-01-31 00:00:00   來(lái)源:    點(diǎn)擊:3150   喜歡:0

      來(lái)源:現代咨詢(xún)

      作者:孫鳳鳳


      孫鳳鳳:系江蘇現代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司現代研究院高級研究員。

       

       

      一、城鎮綜合開(kāi)發(fā)相關(guān)概念界定


       


      城鎮綜合開(kāi)發(fā)主要是在當前市場(chǎng)主導、政府引導的城鎮化大背景下產(chǎn)生的創(chuàng )新型城市綜合開(kāi)發(fā)運營(yíng)模式。目前國內城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目還未有權威的定義,通常是指以土地開(kāi)發(fā)利用為基礎,跨越土地一級開(kāi)發(fā)、二級房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及三級產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的全生命周期的綜合性開(kāi)發(fā)項目,包括規劃設計、土地整理投資、基礎設施和公共設施建設、運營(yíng)服務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等多項建設內容。


      目前,城鎮綜合開(kāi)發(fā)已突破了原有的單純的工程建設或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的范圍,而是在工程建設和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的基礎上,謀求土地價(jià)值最大化,注重政企高管對接、概念規劃先行、產(chǎn)業(yè)導入的內涵,注重提升社會(huì )投資人的地位和品牌價(jià)值。隨著(zhù)城市人口的不斷增多及城市化進(jìn)程的不斷深入,城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目被越來(lái)越多的政府和企業(yè)接受,已逐漸發(fā)展成為新型城鎮化重要發(fā)展方式之一。


      二、城鎮綜合開(kāi)發(fā)模式


      城鎮綜合開(kāi)發(fā)涵蓋范圍廣,環(huán)節多,程序復雜,對項目的各參與方有很高的能力要求。按照開(kāi)發(fā)主體,城鎮綜合開(kāi)發(fā)模式可分為政府主導模式、市場(chǎng)自發(fā)主導模式和政企協(xié)同主導模式。


      (一)政府主導模式


      政府成立專(zhuān)門(mén)的組織負責開(kāi)發(fā)區域的土地運營(yíng)、規劃控制、開(kāi)發(fā)商的選取與開(kāi)發(fā),資金來(lái)源主要以財政性資金為主。政府主導模式具有壟斷的控制力,通過(guò)較大程度介入區域的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)項目。政府主導下的綜合開(kāi)發(fā)項目可以集中多方人力、資本和關(guān)系,實(shí)現對各個(gè)子項目整合;通過(guò)利用政府的政策優(yōu)勢資源,保障項目的穩定運行。但資金需求量大,政府或政府平臺通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資,增加政府的債務(wù)風(fēng)險;同時(shí)政府壟斷下的開(kāi)發(fā)缺乏創(chuàng )新和激勵機制,難以實(shí)現市場(chǎng)化需要。


      (二)市場(chǎng)自發(fā)主導模式


      在市場(chǎng)規劃規則約束較少的情況下,開(kāi)發(fā)主體通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)競爭以合理價(jià)格獲取相應地塊,并通過(guò)產(chǎn)業(yè)導入及合理的規劃設計實(shí)現土地的升值,進(jìn)而獲得土地增值收益,獨立完成開(kāi)發(fā)的過(guò)程。該模式特點(diǎn)是:一是在事先的規劃與事后的考核調整方面,政府的參與力度較弱;二是該模式市場(chǎng)化程度較高,通過(guò)主體企業(yè)的影響力,形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈,充分發(fā)揮市場(chǎng)資源的配置作用;三是項目獨立實(shí)施難度較大,有著(zhù)較高的行業(yè)門(mén)檻,且隨著(zhù)政策的不斷收緊,該模式已基本陷入瓶頸。


      (三)PPP模式


      城市綜合開(kāi)發(fā)項目中包含大量的基礎設施和公共設施建設內容,能夠產(chǎn)生可預期的穩定的現金流,是理想的PPP模式運行領(lǐng)域。在PPP模式下,政府與社會(huì )投資人建立平等的契約伙伴關(guān)系,政府將土地開(kāi)發(fā)、區域經(jīng)營(yíng)的權力授權給社會(huì )投資人,社會(huì )投資人通過(guò)前瞻性的城市發(fā)展策劃和規劃、土地整理、基礎設施建設以及產(chǎn)業(yè)投資等一系列的資源整合運作,提升目標城市的功能規模和資源價(jià)值,并共同獲取城市整體資源溢價(jià)和投資增值收益。近幾年來(lái),隨著(zhù)PPP模式的興起,社會(huì )資本通過(guò)PPP模式參與城鎮綜合開(kāi)發(fā)已成為一種創(chuàng )新。


      三、城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP模式適用性分析


      (一)政策導向


      國家各部門(mén)均出臺了多個(gè)政策鼓勵與支持城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP模式發(fā)展,2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號),強調各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點(diǎn)項目,應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。2015年12月國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區向城市綜合功能區轉型的指導意見(jiàn)》(發(fā)改規劃〔2015〕2832號),要求積極引入社會(huì )資本,優(yōu)先在基礎設施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式。2016年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干意見(jiàn)》(國發(fā)〔2016〕8號),對投融資機制提出新要求,應廣泛吸引社會(huì )資本參與城市基礎設施和市政公用設施建設和運營(yíng)。


      (二)領(lǐng)域契合


      從項目屬性來(lái)看,城鎮綜合開(kāi)發(fā)涉及土地一級開(kāi)發(fā)、基礎設施建設、公共基礎設施建設等開(kāi)發(fā)等多項工作,提供的一系列產(chǎn)品以公共屬性居多。PPP項目所提供的也是公共產(chǎn)品或服務(wù),因此與城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目在產(chǎn)品屬性上達成一致。從收益角度看,城鎮綜合開(kāi)發(fā)能產(chǎn)生穩定的未來(lái)可預期的現金流。項目收益來(lái)源主要是兩方面:一方面主要是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條參與產(chǎn)生的收益,比如管理收益、施工利潤、設計利潤等;另一方面是投資行為產(chǎn)生的收益,如經(jīng)營(yíng)收入、可行性缺口補助等。因此城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目可結合政府補貼、政府購買(mǎi)服務(wù)等形式形成PPP項目。


      四、城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP中心庫項目數據分析


      目前PPP進(jìn)入規范期,項目數量增速放緩同時(shí)推動(dòng)質(zhì)量的提高,城鎮綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域熱度仍較高。截至2018年9月末,財政部入庫項目8289個(gè)、投資額12.3萬(wàn)億元,其中城鎮綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)入庫521個(gè),排名第四,項目涉及的投資額16502億元,排名第三。


      可見(jiàn)城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目具有較大發(fā)展前景,遂對PPP項目庫中的城鎮綜合項目進(jìn)行大數據分析,以期為未來(lái)的城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目的持續發(fā)展提供一定參考。

      本報告數據說(shuō)明:


      本報告數據均來(lái)自于財政部PPP中心項目庫,截至于2018年11月16日,有效數據共計521個(gè)(按照“城鎮綜合開(kāi)發(fā)”數據搜索篩選結果)。

      (一)項目所屬類(lèi)型


      從統計數據可以看出,城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目分為園區開(kāi)發(fā)、城鎮化建設、廠(chǎng)房建設、特色小鎮和其他五個(gè)二級行業(yè)。從數量上看,城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目以園區開(kāi)發(fā)和城鎮化建設項目為主,占比分別為56.24%和29.17%,合計達到了85.41%;土地儲備項目最少,僅有1個(gè)。


      (二)項目所處階段


      城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目在準備階段、采購階段、執行階段項目數量分別為:108個(gè)、140個(gè)、273個(gè)。按財政部的口徑來(lái)計算,項目的落地率為35.09%(識別階段257個(gè)),低于財政部PPP項目庫平均落地水平。


      (三)項目回報機制


      項目回報機制以可行性缺口補助為主,占比71.59%;政府付費占24.95%,使用者付費占3.45%。城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目總投入巨大,并且需要產(chǎn)業(yè)培育,盡管項目有一定的現金流入,但是盈利性較低,無(wú)法覆蓋投入,因此項目多采用可行性缺口補助和政府付費方式。


      (四)項目運作方式


      城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP運作方式以BOT為主,占比80.23%;其他占比15.36%,兩項總計占比95.59%。目前我國城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目通常為新建項目,更多采用BOT運作方式,應注意的是城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結構模式,項目包含的子項目類(lèi)型眾多、性質(zhì)各異,需要依據實(shí)際情況對各子項目進(jìn)行合理組合。


      (五)項目投資金額


      城鎮綜合開(kāi)發(fā)入庫項目投資金額在10億元以下的項目占比最高,為40.12%。項目多集中分布在10-30億元,占比高達74.86%。此外60億元以上的項目有70個(gè),占比13.43%,相較諸多領(lǐng)域,城鎮綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)PPP項目投資資金需求較大。


      (六)項目地區分布


      從項目分布區域來(lái)看,安徽省最多,為48個(gè),其次是山東省、江蘇省、湖南省,分別為47個(gè)、47個(gè)、45個(gè)。山東省作為人口和工業(yè)大省,項目數量多較為合理;貴州省的項目數量眾多,達到了30個(gè),體現出西部等略落后地區對園區發(fā)展的需求較為強烈,也更愿意采用PPP模式與社會(huì )資本方合作。


      (七)項目發(fā)起時(shí)間


      從圖上來(lái)看,城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目2014年至2017年急速增長(cháng),最大原因在于自2013年底以來(lái),PPP相關(guān)推進(jìn)和規范政策密集出臺,PPP模式得到飛速發(fā)展。同時(shí),2017年底至今,PPP市場(chǎng)規范化發(fā)展,項目數量出現一定減緩。


      (八)項目合作期限


      從合作期限所處的區間看,10-15年項目最多,占比57.01%;其次是16-20年,占比25.53%。因此項目多集中在10-20年;10年以下占比最低,呈現出短期少、中長(cháng)期多的分布特點(diǎn),這與城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目投資額大、涵蓋的建設內容多樣特點(diǎn)相符合。


      (九)項目級別


      城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP入庫項目中,國家級、省級、市級示范項目數量總計占比17.66%,其他項目和未公布項目總計占比82.34%,可見(jiàn)城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目整體表現出級別較低的現象。究其原因,1)處于準備階段與采購階段的項目總數較多,級別難以確定;2)城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目運行時(shí)間還相對較短,質(zhì)量不高、運作不規范問(wèn)題依舊突出。


      (十)項目采購社會(huì )資本方式


      根據數據顯示,城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目采購方式以公開(kāi)招標為主,占比75.43%;其次是競爭性磋商,占比22.26%;而單一來(lái)源采購、邀請招標以及競爭性談判項目總數量?jì)H有12個(gè)。


      五、落地項目數據分析


      (一)執行階段項目基本情況


      落地項目共273個(gè),主要有以下幾個(gè)較為顯著(zhù)的特點(diǎn):1)項目回報方式以可行性缺口補助為主;2)項目運作方式主要是BOT模式;3)項目投資額多在10億元以下;4)項目合作期限較短;5)項目采購社會(huì )資本方以公開(kāi)招標為主;6)示范項目占總入庫項目的28.57%。


      (二)執行階段項目社會(huì )資本屬性分析


      根據PPP項目庫已公布的數據,對本部分185個(gè)有效數據進(jìn)行分析。


      1、社會(huì )資本中標人企業(yè)類(lèi)型


      從中標方的企業(yè)類(lèi)型來(lái)看(單一中標人或聯(lián)合體中標牽頭人),有106個(gè)建筑型企業(yè),占比57.30%;51個(gè)投資公司,9個(gè)技術(shù)開(kāi)發(fā)公司,7個(gè)地產(chǎn)公司;還涉及到少量的園區開(kāi)發(fā)、城市開(kāi)發(fā)、旅游等公司。


      2、社會(huì )資本投資人模式


      185個(gè)落地項目中,51.89的項目投資人采取單一形式進(jìn)行投標,48.12%的項目投資人采取聯(lián)合體模式,單一模式項目多于聯(lián)合體模式項目。


      六、城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目存在的問(wèn)題與發(fā)展建議

      (一) 存 在 的 問(wèn) 題


      通過(guò)以上分析可以總結出幾點(diǎn)主要問(wèn)題,具體如下:


      1、項目運作規范性有待提升


      521個(gè)城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目中,示范項目占比為17.66%,而其他和未公布級別的項目達到了82.34%,與其他領(lǐng)域的PPP項目相比,城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目級別明顯偏低。項目運作不當是造成這一現象的主要原因:不少項目雖然歸為城鎮綜合開(kāi)發(fā),實(shí)際內容為基建打包建設;中標社會(huì )資本多為建筑企業(yè),難以維持后期的產(chǎn)業(yè)導入及培育,埋下了空城、鬼城和死城的隱患。同時(shí)存在地方政府主導此類(lèi)項目的規劃、設計和產(chǎn)業(yè)導入內容,只是借助PPP取得基礎設施建設所需的資金及建設服務(wù)現象。


      2、有運營(yíng)經(jīng)驗的供應商不足


      目前城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目主要由建筑企業(yè)、投資公司或建筑與投資公司聯(lián)合體承擔項目的建設運營(yíng)業(yè)務(wù)(中標主體類(lèi)型占比:建筑企業(yè)57.30%,投資公司27.57%),而非專(zhuān)門(mén)的運營(yíng)投資人負責項目的運營(yíng)工作,由此容易導致“重建設、輕運營(yíng)”的問(wèn)題。同時(shí),城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目核心合作內容即為產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù),但目前市場(chǎng)上真正具備提供此類(lèi)服務(wù)實(shí)力和能力的社會(huì )資本方較少。因此,實(shí)踐中有較多城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目存在后期運營(yíng)內容缺失的問(wèn)題,產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)流于形式。


      3、采購方式需持續優(yōu)化


      由數據分析可知,城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目大部分通過(guò)公開(kāi)招標來(lái)選擇社會(huì )資本方,占比達到了75.43%。根據財金〔2014〕113號文規定“公開(kāi)招標主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策,且采購中不作更改的項目”。鑒于城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結構模式,自身包含的子項目較多且復雜,相較于其他單體類(lèi)PPP項目而言,邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數更不易確定,因此,一般情形下公開(kāi)招標并非是最適合的項目招選方式。


      (二) 發(fā) 展 建 議


      1、規范運作,推動(dòng)項目合規落地


      一方面要明確城鎮綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展定位,通過(guò)產(chǎn)業(yè)明確定位、規劃銜接優(yōu)化、土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、資金統籌安排,因地制宜設計城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目。另一方面政府應基于地方資源稟賦及經(jīng)濟財力等基礎,注重總體規劃及專(zhuān)項規劃的分析與銜接;社會(huì )資本方的投資體量應適中。財金〔2018〕54號對示范項目進(jìn)行了規范管理,分類(lèi)實(shí)行調出示范并退庫、調出示范項目、限期整改三種措施??梢?jiàn),財政部門(mén)對PPP項目(包括示范項目)進(jìn)行了動(dòng)態(tài)化管理,并且逐漸走向全生命周期的監管。在實(shí)操中既要勇于創(chuàng )新,又要合規運作,因時(shí)、因地、因項目制宜,推動(dòng)城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目持續健康發(fā)展。


      2、突出運營(yíng),創(chuàng )新項目合作模式


      針對“重建設、輕運營(yíng)”問(wèn)題,提出三點(diǎn)建議:第一,在項目資格審查階段,政府方可以對投資人的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)能力提出嚴格要求,并加以審查。第二,針對中選社會(huì )資本方在該方面能力有限問(wèn)題,可采用服務(wù)外包方式,由項目公司另行選定專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)供應商,但中選社會(huì )資本及項目公司應當就此義務(wù)與外包服務(wù)商承擔連帶責任。第三,在項目實(shí)操中,可由特定領(lǐng)域運營(yíng)經(jīng)驗的供應商與傳統優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)組建聯(lián)合體投資PPP項目,實(shí)現強強聯(lián)合,為合作區域提供戰略規劃、確定產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)導入類(lèi)型等一體化服務(wù)。


      3、注重采購,促進(jìn)項目協(xié)調發(fā)展


      根據《政府采購法》、財庫〔2014〕2015號等政策文件,對公開(kāi)招標、競爭性談判、競爭性磋商進(jìn)行了對比分析,可得“競爭性磋商”方式更加適用于城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目。一方面競爭性磋商采用綜合評分法,更多的從項目需求考慮供應商的資質(zhì)、能力是否更適于城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目,充分體現公平合理性。另一方面,政府通過(guò)建立磋商小組和供應商進(jìn)行磋商,社會(huì )資本方能對項目更好的理解,同時(shí)也可以就項目本身進(jìn)行深度溝通,對于項目的邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數等不確定性因素和復雜內容通過(guò)協(xié)商解決,使項目更好實(shí)施,達成經(jīng)濟效益和社會(huì )效益雙豐收。

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