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2019-01-31 00:00:00 來(lái)源： 點(diǎn)擊：3150 喜歡：0
來(lái)源：現代咨詢(xún)
作者：孫鳳鳳
孫鳳鳳：系江蘇現代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司現代研究院高級研究員。
一、城鎮綜合開(kāi)發(fā)相關(guān)概念界定
城鎮綜合開(kāi)發(fā)主要是在當前市場(chǎng)主導、政府引導的城鎮化大背景下產(chǎn)生的創(chuàng )新型城市綜合開(kāi)發(fā)運營(yíng)模式。目前國內城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目還未有權威的定義，通常是指以土地開(kāi)發(fā)利用為基礎，跨越土地一級開(kāi)發(fā)、二級房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及三級產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的全生命周期的綜合性開(kāi)發(fā)項目，包括規劃設計、土地整理投資、基礎設施和公共設施建設、運營(yíng)服務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等多項建設內容。
目前，城鎮綜合開(kāi)發(fā)已突破了原有的單純的工程建設或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的范圍，而是在工程建設和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的基礎上，謀求土地價(jià)值最大化，注重政企高管對接、概念規劃先行、產(chǎn)業(yè)導入的內涵，注重提升社會(huì )投資人的地位和品牌價(jià)值。隨著(zhù)城市人口的不斷增多及城市化進(jìn)程的不斷深入，城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目被越來(lái)越多的政府和企業(yè)接受，已逐漸發(fā)展成為新型城鎮化重要發(fā)展方式之一。
城鎮綜合開(kāi)發(fā)涵蓋范圍廣，環(huán)節多，程序復雜，對項目的各參與方有很高的能力要求。按照開(kāi)發(fā)主體，城鎮綜合開(kāi)發(fā)模式可分為政府主導模式、市場(chǎng)自發(fā)主導模式和政企協(xié)同主導模式。
（一）政府主導模式
政府成立專(zhuān)門(mén)的組織負責開(kāi)發(fā)區域的土地運營(yíng)、規劃控制、開(kāi)發(fā)商的選取與開(kāi)發(fā)，資金來(lái)源主要以財政性資金為主。政府主導模式具有壟斷的控制力，通過(guò)較大程度介入區域的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)項目。政府主導下的綜合開(kāi)發(fā)項目可以集中多方人力、資本和關(guān)系，實(shí)現對各個(gè)子項目整合；通過(guò)利用政府的政策優(yōu)勢資源，保障項目的穩定運行。但資金需求量大，政府或政府平臺通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資，增加政府的債務(wù)風(fēng)險；同時(shí)政府壟斷下的開(kāi)發(fā)缺乏創(chuàng )新和激勵機制，難以實(shí)現市場(chǎng)化需要。
（二）市場(chǎng)自發(fā)主導模式
在市場(chǎng)規劃規則約束較少的情況下，開(kāi)發(fā)主體通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)競爭以合理價(jià)格獲取相應地塊，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)導入及合理的規劃設計實(shí)現土地的升值，進(jìn)而獲得土地增值收益，獨立完成開(kāi)發(fā)的過(guò)程。該模式特點(diǎn)是：一是在事先的規劃與事后的考核調整方面，政府的參與力度較弱；二是該模式市場(chǎng)化程度較高，通過(guò)主體企業(yè)的影響力，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源的配置作用；三是項目獨立實(shí)施難度較大，有著(zhù)較高的行業(yè)門(mén)檻，且隨著(zhù)政策的不斷收緊，該模式已基本陷入瓶頸。
（三）PPP模式
城市綜合開(kāi)發(fā)項目中包含大量的基礎設施和公共設施建設內容，能夠產(chǎn)生可預期的穩定的現金流，是理想的PPP模式運行領(lǐng)域。在PPP模式下，政府與社會(huì )投資人建立平等的契約伙伴關(guān)系，政府將土地開(kāi)發(fā)、區域經(jīng)營(yíng)的權力授權給社會(huì )投資人，社會(huì )投資人通過(guò)前瞻性的城市發(fā)展策劃和規劃、土地整理、基礎設施建設以及產(chǎn)業(yè)投資等一系列的資源整合運作，提升目標城市的功能規模和資源價(jià)值，并共同獲取城市整體資源溢價(jià)和投資增值收益。近幾年來(lái)，隨著(zhù)PPP模式的興起，社會(huì )資本通過(guò)PPP模式參與城鎮綜合開(kāi)發(fā)已成為一種創(chuàng )新。
（一）政策導向
國家各部門(mén)均出臺了多個(gè)政策鼓勵與支持城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP模式發(fā)展，2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），強調各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點(diǎn)項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。2015年12月國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區向城市綜合功能區轉型的指導意見(jiàn)》（發(fā)改規劃〔2015〕2832號），要求積極引入社會(huì )資本，優(yōu)先在基礎設施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式。2016年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕8號），對投融資機制提出新要求，應廣泛吸引社會(huì )資本參與城市基礎設施和市政公用設施建設和運營(yíng)。
（二）領(lǐng)域契合
從項目屬性來(lái)看，城鎮綜合開(kāi)發(fā)涉及土地一級開(kāi)發(fā)、基礎設施建設、公共基礎設施建設等開(kāi)發(fā)等多項工作，提供的一系列產(chǎn)品以公共屬性居多。PPP項目所提供的也是公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此與城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目在產(chǎn)品屬性上達成一致。從收益角度看，城鎮綜合開(kāi)發(fā)能產(chǎn)生穩定的未來(lái)可預期的現金流。項目收益來(lái)源主要是兩方面：一方面主要是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條參與產(chǎn)生的收益，比如管理收益、施工利潤、設計利潤等；另一方面是投資行為產(chǎn)生的收益，如經(jīng)營(yíng)收入、可行性缺口補助等。因此城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目可結合政府補貼、政府購買(mǎi)服務(wù)等形式形成PPP項目。
目前PPP進(jìn)入規范期，項目數量增速放緩同時(shí)推動(dòng)質(zhì)量的提高，城鎮綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域熱度仍較高。截至2018年9月末，財政部入庫項目8289個(gè)、投資額12.3萬(wàn)億元，其中城鎮綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)入庫521個(gè)，排名第四，項目涉及的投資額16502億元，排名第三。
可見(jiàn)城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目具有較大發(fā)展前景，遂對PPP項目庫中的城鎮綜合項目進(jìn)行大數據分析，以期為未來(lái)的城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目的持續發(fā)展提供一定參考。
本報告數據說(shuō)明：
本報告數據均來(lái)自于財政部PPP中心項目庫，截至于2018年11月16日，有效數據共計521個(gè)（按照“城鎮綜合開(kāi)發(fā)”數據搜索篩選結果）。
（一）項目所屬類(lèi)型
從統計數據可以看出，城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目分為園區開(kāi)發(fā)、城鎮化建設、廠(chǎng)房建設、特色小鎮和其他五個(gè)二級行業(yè)。從數量上看，城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目以園區開(kāi)發(fā)和城鎮化建設項目為主，占比分別為56.24%和29.17%，合計達到了85.41%；土地儲備項目最少，僅有1個(gè)。
（二）項目所處階段
城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目在準備階段、采購階段、執行階段項目數量分別為：108個(gè)、140個(gè)、273個(gè)。按財政部的口徑來(lái)計算，項目的落地率為35.09%（識別階段257個(gè)），低于財政部PPP項目庫平均落地水平。
（三）項目回報機制
項目回報機制以可行性缺口補助為主，占比71.59%；政府付費占24.95%，使用者付費占3.45%。城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目總投入巨大，并且需要產(chǎn)業(yè)培育，盡管項目有一定的現金流入，但是盈利性較低，無(wú)法覆蓋投入，因此項目多采用可行性缺口補助和政府付費方式。
（四）項目運作方式
城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP運作方式以BOT為主，占比80.23%；其他占比15.36%，兩項總計占比95.59%。目前我國城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目通常為新建項目，更多采用BOT運作方式，應注意的是城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結構模式，項目包含的子項目類(lèi)型眾多、性質(zhì)各異，需要依據實(shí)際情況對各子項目進(jìn)行合理組合。
（五）項目投資金額
城鎮綜合開(kāi)發(fā)入庫項目投資金額在10億元以下的項目占比最高，為40.12%。項目多集中分布在10-30億元，占比高達74.86%。此外60億元以上的項目有70個(gè)，占比13.43%，相較諸多領(lǐng)域，城鎮綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)PPP項目投資資金需求較大。
（六）項目地區分布
從項目分布區域來(lái)看，安徽省最多，為48個(gè)，其次是山東省、江蘇省、湖南省，分別為47個(gè)、47個(gè)、45個(gè)。山東省作為人口和工業(yè)大省，項目數量多較為合理；貴州省的項目數量眾多，達到了30個(gè)，體現出西部等略落后地區對園區發(fā)展的需求較為強烈，也更愿意采用PPP模式與社會(huì )資本方合作。
（七）項目發(fā)起時(shí)間
從圖上來(lái)看，城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目2014年至2017年急速增長(cháng)，最大原因在于自2013年底以來(lái)，PPP相關(guān)推進(jìn)和規范政策密集出臺，PPP模式得到飛速發(fā)展。同時(shí)，2017年底至今，PPP市場(chǎng)規范化發(fā)展，項目數量出現一定減緩。
（八）項目合作期限
從合作期限所處的區間看，10-15年項目最多，占比57.01%；其次是16-20年，占比25.53%。因此項目多集中在10-20年；10年以下占比最低，呈現出短期少、中長(cháng)期多的分布特點(diǎn)，這與城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目投資額大、涵蓋的建設內容多樣特點(diǎn)相符合。
（九）項目級別
城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP入庫項目中，國家級、省級、市級示范項目數量總計占比17.66%，其他項目和未公布項目總計占比82.34%，可見(jiàn)城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目整體表現出級別較低的現象。究其原因，1）處于準備階段與采購階段的項目總數較多，級別難以確定；2）城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目運行時(shí)間還相對較短，質(zhì)量不高、運作不規范問(wèn)題依舊突出。
（十）項目采購社會(huì )資本方式
根據數據顯示，城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目采購方式以公開(kāi)招標為主，占比75.43%；其次是競爭性磋商，占比22.26%；而單一來(lái)源采購、邀請招標以及競爭性談判項目總數量?jì)H有12個(gè)。
（一）執行階段項目基本情況
落地項目共273個(gè)，主要有以下幾個(gè)較為顯著(zhù)的特點(diǎn)：1）項目回報方式以可行性缺口補助為主；2）項目運作方式主要是BOT模式；3）項目投資額多在10億元以下；4）項目合作期限較短；5）項目采購社會(huì )資本方以公開(kāi)招標為主；6）示范項目占總入庫項目的28.57%。
（二）執行階段項目社會(huì )資本屬性分析
根據PPP項目庫已公布的數據，對本部分185個(gè)有效數據進(jìn)行分析。
1、社會(huì )資本中標人企業(yè)類(lèi)型
從中標方的企業(yè)類(lèi)型來(lái)看（單一中標人或聯(lián)合體中標牽頭人），有106個(gè)建筑型企業(yè)，占比57.30%；51個(gè)投資公司，9個(gè)技術(shù)開(kāi)發(fā)公司，7個(gè)地產(chǎn)公司；還涉及到少量的園區開(kāi)發(fā)、城市開(kāi)發(fā)、旅游等公司。
2、社會(huì )資本投資人模式
185個(gè)落地項目中，51.89的項目投資人采取單一形式進(jìn)行投標，48.12%的項目投資人采取聯(lián)合體模式，單一模式項目多于聯(lián)合體模式項目。
（一） 存 在 的 問(wèn) 題
通過(guò)以上分析可以總結出幾點(diǎn)主要問(wèn)題，具體如下：
1、項目運作規范性有待提升
521個(gè)城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目中，示范項目占比為17.66%，而其他和未公布級別的項目達到了82.34%，與其他領(lǐng)域的PPP項目相比，城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目級別明顯偏低。項目運作不當是造成這一現象的主要原因：不少項目雖然歸為城鎮綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)際內容為基建打包建設；中標社會(huì )資本多為建筑企業(yè)，難以維持后期的產(chǎn)業(yè)導入及培育，埋下了空城、鬼城和死城的隱患。同時(shí)存在地方政府主導此類(lèi)項目的規劃、設計和產(chǎn)業(yè)導入內容，只是借助PPP取得基礎設施建設所需的資金及建設服務(wù)現象。
2、有運營(yíng)經(jīng)驗的供應商不足
目前城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目主要由建筑企業(yè)、投資公司或建筑與投資公司聯(lián)合體承擔項目的建設運營(yíng)業(yè)務(wù)（中標主體類(lèi)型占比：建筑企業(yè)57.30%，投資公司27.57%），而非專(zhuān)門(mén)的運營(yíng)投資人負責項目的運營(yíng)工作，由此容易導致“重建設、輕運營(yíng)”的問(wèn)題。同時(shí)，城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目核心合作內容即為產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，但目前市場(chǎng)上真正具備提供此類(lèi)服務(wù)實(shí)力和能力的社會(huì )資本方較少。因此，實(shí)踐中有較多城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目存在后期運營(yíng)內容缺失的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)流于形式。
3、采購方式需持續優(yōu)化
由數據分析可知，城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目大部分通過(guò)公開(kāi)招標來(lái)選擇社會(huì )資本方，占比達到了75.43%。根據財金〔2014〕113號文規定“公開(kāi)招標主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目”。鑒于城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目運作模式通常是復合結構模式，自身包含的子項目較多且復雜，相較于其他單體類(lèi)PPP項目而言，邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數更不易確定，因此，一般情形下公開(kāi)招標并非是最適合的項目招選方式。
（二） 發(fā) 展 建 議
1、規范運作，推動(dòng)項目合規落地
一方面要明確城鎮綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展定位，通過(guò)產(chǎn)業(yè)明確定位、規劃銜接優(yōu)化、土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、資金統籌安排，因地制宜設計城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目。另一方面政府應基于地方資源稟賦及經(jīng)濟財力等基礎，注重總體規劃及專(zhuān)項規劃的分析與銜接；社會(huì )資本方的投資體量應適中。財金〔2018〕54號對示范項目進(jìn)行了規范管理，分類(lèi)實(shí)行調出示范并退庫、調出示范項目、限期整改三種措施?？梢?jiàn)，財政部門(mén)對PPP項目（包括示范項目）進(jìn)行了動(dòng)態(tài)化管理，并且逐漸走向全生命周期的監管。在實(shí)操中既要勇于創(chuàng )新，又要合規運作，因時(shí)、因地、因項目制宜，推動(dòng)城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目持續健康發(fā)展。
2、突出運營(yíng)，創(chuàng )新項目合作模式
針對“重建設、輕運營(yíng)”問(wèn)題，提出三點(diǎn)建議：第一，在項目資格審查階段，政府方可以對投資人的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)能力提出嚴格要求，并加以審查。第二，針對中選社會(huì )資本方在該方面能力有限問(wèn)題，可采用服務(wù)外包方式，由項目公司另行選定專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)供應商，但中選社會(huì )資本及項目公司應當就此義務(wù)與外包服務(wù)商承擔連帶責任。第三，在項目實(shí)操中，可由特定領(lǐng)域運營(yíng)經(jīng)驗的供應商與傳統優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)組建聯(lián)合體投資PPP項目，實(shí)現強強聯(lián)合，為合作區域提供戰略規劃、確定產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)導入類(lèi)型等一體化服務(wù)。
3、注重采購，促進(jìn)項目協(xié)調發(fā)展
根據《政府采購法》、財庫〔2014〕2015號等政策文件，對公開(kāi)招標、競爭性談判、競爭性磋商進(jìn)行了對比分析，可得“競爭性磋商”方式更加適用于城鎮綜合開(kāi)發(fā)PPP項目。一方面競爭性磋商采用綜合評分法，更多的從項目需求考慮供應商的資質(zhì)、能力是否更適于城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目，充分體現公平合理性。另一方面，政府通過(guò)建立磋商小組和供應商進(jìn)行磋商，社會(huì )資本方能對項目更好的理解，同時(shí)也可以就項目本身進(jìn)行深度溝通，對于項目的邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數等不確定性因素和復雜內容通過(guò)協(xié)商解決，使項目更好實(shí)施，達成經(jīng)濟效益和社會(huì )效益雙豐收。
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