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2017-12-18 00:00:00 來(lái)源： 點(diǎn)擊：3235 喜歡：2
我們選取了自上世紀八十年代以來(lái)在中國實(shí)施的PPP項目中13個(gè)失敗的案例，這些項目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠(chǎng)等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國實(shí)行PPP模式的主流領(lǐng)域。
從這13個(gè)案例失敗原因的匯總分析，我們認為中國PPP項目的失敗主要是由以下風(fēng)險造成的：
1項目唯一性
是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導致對該項目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。
項目唯一性風(fēng)險出現后往往會(huì )帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險、市場(chǎng)收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續風(fēng)險，對項目的影響是非常大的。
如杭州灣跨海大橋項目開(kāi)工未滿(mǎn)兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中，其中一個(gè)原因可能是因為當地政府對橋的高資金回報率不滿(mǎn)，致使項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。
鑫遠閩江四橋也有類(lèi)似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內從南面進(jìn)出福州市的車(chē)輛全部通過(guò)收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時(shí)保證每年18%的補償。但是 2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車(chē)，大批車(chē)輛繞過(guò)閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回無(wú)望，而政府又不予兌現回購經(jīng)營(yíng)權的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險及其后續的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。
福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類(lèi)似，都出現了項目唯一性風(fēng)險，并導致了市場(chǎng)收益不足。
2法律變更
主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設和運營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風(fēng)險。
PPP項目涉及的法律法規比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規不夠健全，很容易出現這方面的風(fēng)險。例如江蘇某污水處理廠(chǎng)采用BOT融資模式，原先計劃于2002年開(kāi)工，但由于2002年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進(jìn)行談判。上海的大場(chǎng)水廠(chǎng)和延安東路隧道也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政府回購。
3審批延誤
主要指由于項目的審批程序過(guò)于復雜，花費時(shí)間過(guò)長(cháng)和成本過(guò)高，且批準之后，對項目的性質(zhì)和規模進(jìn)行必要商業(yè)調整非常困難，給項目正常運作帶來(lái)威脅。
比如某些行業(yè)里一直存在成本價(jià)格倒掛現象，當市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本后，都需要通過(guò)提價(jià)來(lái)實(shí)現預期收益。而根據我國《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》規定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導價(jià)、政府定價(jià)，應當建立聽(tīng)證會(huì )制度，征求消費者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性，這一復雜的過(guò)程很容易造成審批延誤的問(wèn)題。以城市水業(yè)為例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲勢在必行，但是各地的水價(jià)改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問(wèn)題。
例如，2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽(tīng)證會(huì )上未獲通過(guò);上海人大代表也提出反對水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無(wú)法落實(shí)實(shí)施。因此出現了外國水務(wù)公司從中國市場(chǎng)撤出的現象。比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠(chǎng)的股份，Anglian從北京第十水廠(chǎng)項目中撤出口。
4政策決策失誤冗長(cháng)
是指由于政府的決策程序不規范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準備不足和信息不對稱(chēng)等造成項目決策失誤和過(guò)程冗長(cháng)。
例如青島威立雅污水處理項目由于當地政府對PPP的理解和認識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉變導致項目合同談判時(shí)間很長(cháng)。而且污水處理價(jià)格是在政府對市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)結構不了解的情況下簽訂，價(jià)格較高，后來(lái)政府了解以后又重新要求談判降低價(jià)格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續談判拖延，面臨政府決策冗長(cháng)的困境口。相類(lèi)似的在大場(chǎng)水廠(chǎng)、北京第十水廠(chǎng)和廉江中法供水廠(chǎng)項目中也存在同樣問(wèn)題。
5政治反對
主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風(fēng)險。
例如大場(chǎng)水廠(chǎng)和北京第十水廠(chǎng)的水價(jià)問(wèn)題口，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為了維護社會(huì )安定和公眾利益也反對漲價(jià)。
6政府信用
是指政府不履行或拒絕行合同約定的責任和義務(wù)而給項目帶來(lái)直接或間接的危害。
例如在長(cháng)春匯津污水處理廠(chǎng)項目中，匯津公司與長(cháng)春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設立長(cháng)春匯津污水處理有限公司，同年長(cháng)春市政府制定《長(cháng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開(kāi)始，排水公司開(kāi)始拖欠合作公司污水處理費，長(cháng)春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開(kāi)始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費。經(jīng)過(guò)近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(cháng)春市政府回購而結束。
再比如在廉江中法供水廠(chǎng)項目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個(gè)關(guān)鍵的不合理問(wèn)題：?jiǎn)?wèn)題一，水量問(wèn)題。合同約定廉江自來(lái)水公司在水廠(chǎng)投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬(wàn)立方米，且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為2萬(wàn)立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現實(shí)的可能性；問(wèn)題二，水價(jià)問(wèn)題。合同規定起始水價(jià)為1.25元人民幣，水價(jià)隨物價(jià)指數、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價(jià)為1.20元，此價(jià)格自1999年5月1日起執行至今未變。脫離實(shí)際的合同使得廉江市政府和自來(lái)水公司不可能履行合同義務(wù)該水廠(chǎng)被迫閑置，談判結果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險的還有江蘇某污水處理廠(chǎng)、長(cháng)春匯津污水處理和湖南某電廠(chǎng)等項目。
7不可抗力
是指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰爭、禁運等。
例如湖南某電廠(chǎng)于上世紀 90年代中期由原國家計委批準立項，西方某跨國能源投資公司為中標人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協(xié)議，項目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國 (包括中標公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了嚴重的實(shí)質(zhì)上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標人在國際上或中國的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒(méi)能在延長(cháng)的融資期限內完成融資任務(wù)，省政府按照特許權協(xié)議規定收回了項目并沒(méi)收了中標人的投標保函，之后也沒(méi)有再重新招標，從而導致了外商在本項目的徹底失敗。
在江蘇某污水處理廠(chǎng)項目關(guān)于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判。
8融資
是指由于融資結構不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現形式是資金籌措困難。
PPP項目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協(xié)議，中標者要憑草簽的特許權協(xié)議在規定的融資期限內完成融資，特許權協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內發(fā)展商未能完成融資，將會(huì )被取消資格并沒(méi)收投標保證金。在湖南某電廠(chǎng)的項目中，發(fā)展商就因沒(méi)能完成融資而被沒(méi)收了投標保函。
9市場(chǎng)收益不足
是指項目運營(yíng)后的收益不能滿(mǎn)足收回投資或達到預定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規定原因導致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾補貼數量沒(méi)有明確定義，項目公司就承擔了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險。
另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長(cháng)一段時(shí)間京通高速車(chē)流量不足，也出現了項目收益不足的風(fēng)險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類(lèi)似問(wèn)題。
10配套設備服務(wù)提供
指項目相關(guān)的基礎設施不到位引發(fā)的風(fēng)險。
在這方面，湯遜湖污水處理廠(chǎng)項目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠(chǎng)項目，建設期兩年，經(jīng)營(yíng)期20年，經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后無(wú)償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權)。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設、排污費收取等問(wèn)題遲遲未能解決，導致工廠(chǎng)一直閑置，最終該廠(chǎng)整體移交武漢市水務(wù)集團。
11市場(chǎng)需求變化
是指排除唯一性風(fēng)險以外，由于宏觀(guān)經(jīng)濟、社會(huì )環(huán)境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導致市場(chǎng)預測與實(shí)際需求之間出現差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。
例如山東中華發(fā)電項目，項目公司于1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營(yíng)較為成功，然而山東電力市場(chǎng)的變化，國內電力體制改革對運營(yíng)購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。
第一是電價(jià)問(wèn)題，1998年根據原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠(chǎng)獲準了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià)；而在2002年10月，菏澤電廠(chǎng)新機組投入運營(yíng)時(shí)，山東省物價(jià)局批復的價(jià)格是0.32元/度。這一電價(jià)不能滿(mǎn)足項目的正常運營(yíng)；
第二是合同中規定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開(kāi)始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內電價(jià)”購買(mǎi)5500小時(shí)的電量，價(jià)差由山東電力集團自己掏錢(qián)填補，這無(wú)疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性悼。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風(fēng)險。
12收費變更
是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營(yíng)收入不如預期而產(chǎn)生的風(fēng)險。
例如，由于電力體制改革和市場(chǎng)需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價(jià)收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴重威脅伸。
13腐敗
主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導致項目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險。
例如由香港匯津公司投資興建的沈陽(yáng)第九水廠(chǎng)BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽(yáng)自來(lái)水總公司支付給第九水廠(chǎng)的水價(jià)是2.50/噸，而沈陽(yáng)市1996年的平均供水價(jià)格是1.40/噸。到2000年，沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司虧損高達2億多元。這個(gè)虧損額本來(lái)應由政府財政填平，但沈陽(yáng)市已經(jīng)多年不向自來(lái)水公司給予財政補貼了。沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司要求更改合同。
經(jīng)過(guò)數輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動(dòng)如下：由沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司買(mǎi)回匯津公司在第九水廠(chǎng)所占股權的50%，投資回報率也降至14%。這樣變動(dòng)后沈陽(yáng)自來(lái)水廠(chǎng)將來(lái)可以少付兩個(gè)多億。其實(shí)對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內，由外商在沈陽(yáng)投資建設的八個(gè)水廠(chǎng)被譽(yù)為“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”。
以上是從案例中總結而來(lái)的導致PPP項目失敗的主要風(fēng)險，從對這些風(fēng)險和案例的描述中也可以看出，一個(gè)項目的失敗往往不是單一風(fēng)險作用的結果，而是表現為多個(gè)風(fēng)險的組合作用。
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